論城市農民工的社會保障問題

提要：城市農民工已經日益成為一個不容忽視的規(guī)模巨大的特殊群體。城市農民工的社會保障不僅關系到維護其權益，也關系到我國人口城市化的進程。文章了城市農民工的就業(yè)模式和生活狀況，闡述了社會保障制度缺失不僅造成城市農民工的權益得不到保證，也阻礙了我國農村人口城市化的進程。在此基礎上，文章提出了構建針對城市農民工的社會保障制度的基本框架。　　一、城市農民工的就業(yè)模式和生活狀況　�。ㄒ唬┏鞘修r民工的就業(yè)模式　　農民工大量進入城市的，正值城市的體制重大變革時期，城市中的就業(yè)問題已十分嚴峻。城市的職工也開始面對競爭，下崗、失業(yè)也已成為經濟社會中的現(xiàn)實問題，這一背景決定了進入城市的農民工就業(yè)環(huán)境�！　�圖中縱軸表示工資水平，橫軸表示勞動供給量，AB線表示城市勞動者的供給曲線，A點表示城市勞動者愿意接受的最低工資。CD線表示進城農民工的勞動供給曲線，C點表示在農村務農的工資水平。如圖所示，進城農民工的工資報酬明顯低于城市勞動者，由于我國傳統(tǒng)體制下長期的城鄉(xiāng)隔絕和農村人多地少的矛盾，城鄉(xiāng)勞動者的收入差距十分懸殊，因此，盡管農民工的報酬明顯低于城市勞動者，但仍高于農民工在家務農的收入，對那些來自經濟欠發(fā)達地區(qū)的農民仍然具有較大的吸引力。這也可以解釋，盡管如我們所見，農民工在城市中的處境非常糟糕，但仍有大量的農民不斷涌人城市成為新的城市農民工。這一背景決定了農民工就業(yè)模式的基本特點：　　由于沒有城市戶口，農民工不能夠進入城市的正式就業(yè)體系，他們所從事的往往是臟、累、險、重的粗活，大多為技術含量較低的勞動密集型工種，如泥工、力工、搬運工、街頭巷尾和農貿市場的小攤販、收廢品者等等。這些工作往往為一般的城市勞動者所不屑，從而成為城市農民工最為集中的工種。　　在能夠比較的情況下，可以發(fā)現(xiàn)農民工的工資收入一般要比城市工人低。還有很多農民工的工資報酬與城市勞動者之間不具有可比性，因為在許多城市中，一些工作條件惡劣的工作幾乎已完全由農民工承擔。另外，在實行計件工資的情況下，有些農民工收入似乎不算低，但這種情況往往與農民工的超時工作有關�！　∞r民工與雇主之間的勞動契約十分松散，許多企業(yè)將農民工當作“臨時雇用工”看待，不與其簽訂正式勞動合同。即使簽了合同，也往往只是簡單地強調用工單位的權利和農民工的義務，許多農民工甚至不清楚合同的內容。因此，常常因為事先沒有明確的要約而發(fā)生雇傭糾紛，而一旦發(fā)生糾紛，農民工的弱勢地位決定了其在多數(shù)情況下成為受損者，最為典型的就是雇主借故拖欠、拒付工資的現(xiàn)象�！　∞r民工的勞動強度高且工作條件惡劣。我們在調查中發(fā)現(xiàn)，農民工的工作時間遠遠大于國家法定的勞動時間。大多農民工沒有固定的休息日，每周工作時間長達60小時甚至更長。許多農民工在勞動保護措施很差的環(huán)境中工作，導致工傷或重大傷亡事故時有發(fā)生。　　（二）城市農民工的生活狀況　　我們日常所見的城市農民工，大多數(shù)在衣食住行各方面與他們所在謀生城市的居民有著很大不同。衣著方面，因為與他們所從事的各種粗、重且臟的活計有關，農民工的衣著一般都極為簡樸甚至粗陋。居住方面，農民工一般都合伙租住于城鄉(xiāng)結合部的農居點，在建筑工地打工者則大多就地住在工棚內，也有不少住在自己用各種建筑廢料搭建的棚屋內，農民工居住條件的共同特點是：居住擁擠、采光和通風條件較差，潮濕、蚊蠅滋生，往往成為城市中的衛(wèi)生死角。為了盡可能地節(jié)約在城市中的開支，農民工的飲食一般比較簡單，他們是農貿市場的低檔蔬菜和街頭路邊飲食攤檔的主要顧客。出行的主要工具是自行車，他們是舊自行車的主要銷售對象，在所有城市中都極為普遍且令人頭疼不已的自行車失竊現(xiàn)象也往往與他們有關。由于農民工勞動強度普遍較大，勞動時間較長，閑暇時間少，基本上處于一種工作、吃飯、睡眠這種原始、簡單的生活狀態(tài)，日復一日地重復著從住處到工作地點再回到住處的循環(huán)過程，與一般城市居民的生活方式相差甚遠。　　二、城市農民工的社會保障問題　　對于城市中農民工的種種惡劣環(huán)境，已經日益引起社會關注。號召社會關心和幫助農民工的呼吁也越來越多，政府也經常有旨在解決農民工的各種實際問題的制度出臺。應該說，與改革之初農民工剛剛進入城市之時相比，政府和社會對待進緘農民的態(tài)度還是有了不小的轉變。但也不可否認的是，無論是政府還是社會，在對農民工的關心和幫助中更多地是將農民工視為是需要幫助的弱勢群體，自身則是以強者的身份向農民工施以“同情”和“關懷”，而較少去檢討導致城鄉(xiāng)人口形成為強勢群體和弱勢群體的制度安排�！　〕鞘修r民工現(xiàn)象產生于我國農村人口城市化的過程中，這一過程必然要受到以下兩方面因素的和制約，即部門的化程度和經濟社會運行的制度安排。工業(yè)化對城市化的影響表現(xiàn)于：城市所具有的規(guī)模經濟效應和集聚效應能夠產生較高的比較收益。使城鄉(xiāng)勞動力的收入差距日益擴大，由此產生了現(xiàn)代工業(yè)部門對農村人口城市化的“拉力”和傳統(tǒng)農業(yè)部門對農村人口城市化的“推力”。因此，對阻礙農村人口城市化的制度安排，應該通過制度變革予以摒棄。對能夠促進農村人口城市化進程的制度缺失，則應該通過制度創(chuàng)新予以彌合。從而達到加快農村人口城市化進程的目的。在農村人口城市化的過程中，戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、土地制度等等，無不對農民的城市化過程產生重要的影響。但是上述每一項制度的作用機制和影響程度是不同的。許多都認為阻礙農村人口城市化進程的關鍵是戶籍制度，認為進城的農民之所以成為“邊緣人”是因為其農村戶籍。但筆者以為，戶籍制度本身只是一種身份標識，傳統(tǒng)體制下戶籍制度之所以成為限制勞動力在城鄉(xiāng)之間流動的一道不可逾越的屏障。是因為它與消費品分配和權益保障緊緊地“捆綁”在一起。凡是擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口，從其出生開始，就享受著與農村人口不同的待遇，擁有城鎮(zhèn)戶籍就意味著擁有了從糧食和副食品供應、、就業(yè)、醫(yī)療、一直到退休養(yǎng)老的全面保障。而市場化改革以來，戶籍制度與財富分配之間的聯(lián)系已經被逐漸剝離。糧食和其他副食品供應已經與戶籍制度脫鉤，戶籍制度本身也已經開始松動，除了大城市以外，許多中小城鎮(zhèn)已經允許農村人口遷入。另外，城市就業(yè)制度雖仍對非農化人口有一定限制，但已不是一道不可逾越的屏障。因為城鄉(xiāng)之間的長期隔絕使城鄉(xiāng)之間勞動比較收益呈現(xiàn)較大差距，這一背景對進城農民的就業(yè)模式產生了較大的影響，雖然農民工不能進入一些報酬較高的部門，但那些由于工作條件惡劣且報酬不高而被城鎮(zhèn)勞動力所不屑的工作，其報酬仍然高于農民工在家種地時可能獲得的收入，這些工作對進城農民尤其對來自于經濟較為落后地區(qū)的農民仍有相當?shù)奈�引力。這也是為什么農民工一旦進城以后就不太愿意再回農村的原因，即使他們很難成為真正意義上的城市人。除此之外，政府對農民進城務工就業(yè)問題逐漸重視，國務院要求各級政府和有關部門取消對農民進城務工就業(yè)的不合理限制、改善農民工的生產生活條件、多渠道安排農民工子女人學等�！　∫陨媳砻鳎瑐鹘y(tǒng)體制下與戶籍身份緊密相聯(lián)的就業(yè)、居住、等方面的制度安排正在逐漸發(fā)生變化，由于這些制度安排所導致的對人口城市化的阻礙作用正在減弱并逐漸消除。而唯有保障制度依然維持了城鄉(xiāng)居民之間的利益差別，迄今為止，我國已經建立起來的社會保障制度，依然保持了城鄉(xiāng)分割的格局，即便是那些已經在事實上實現(xiàn)了非農化的人口，也依然被排斥于城鎮(zhèn)的社會保障體系之外。因此，真正阻礙農村人口城市化進程的最大障礙并不是戶籍制度，而是我國社會保障制度的不完善。　　如果不存在制度性的障礙，農村剩余勞動力的非農化和農村人口的城市化將呈現(xiàn)為同一個過程，但是在我國，正是由于城鄉(xiāng)社會保障制度的二元性，在城市化進程中缺乏化解市場風險的社會保障制度安排，使處于非農化過程中的農民被置于“城市農民工”這樣的“邊緣人”地位，其結果造成農村剩余勞動力的非農化與農村人口的城市化呈現(xiàn)為兩個分裂的過程。城鄉(xiāng)二元性的社會保障制度安排，使進城農民工無法進入城鎮(zhèn)社會保障體系，無以化解城市化過程中的市場風險，造成農村人口在城市化過程中的預期成本大大增加，結果導致農村人口城市化的雙重阻力，一方面農民因缺乏社會保障而降低非農化動機；另一方面進了城的農民無法放棄土地，難以形成土地的集約化經營。這一現(xiàn)實背景意味著農村人口在城市化過程中的預期成本大大增加，農村人口的城市化動機也必定因此而大大降低，從而延緩了我國農村人口城市化進程。因此，必須建立起城鄉(xiāng)社會保障制度的有效銜接，將城市農民工納入社會保障體系，化解農村人口在城市化過程中所面臨的各種市場風險，降低農村人口城市化的預期成本，為農村人口的城市化提供制度保證。社會保障制度作為實現(xiàn)公民的生存權利以及其他人權的保證，是全體社會成員共同享受社會成果的重要途徑，也是維護社會穩(wěn)定和促進發(fā)展的重要支柱。　　三、針對進城農民工的社會保障制度創(chuàng)新　�。ㄒ唬┙�立針對進城務工農民的工傷保險制度農民工所從事的多為臟、累、重、險的工作，工作條件相對比較惡劣，涉及農民工的工傷及其他職業(yè)傷害事故不斷見諸報端，在缺乏有效的制度安排的情況下，一旦發(fā)生事故，有關的賠償引發(fā)無盡的糾紛，而農民工由于其所處的相對弱勢地位，權益往往得不到有效保障。因此有必要盡快建立針對農民工的工傷保險制度。對農民工來說，這一制度不僅保證其一旦出現(xiàn)職業(yè)傷害事故可以得到相應的賠償，而且，由于建立起了針對城市農民工的工傷賠償機制，用工單位將會更加注意用工過程中的安全保護措施，其結果將有可能大大減少農民工的職業(yè)傷害事故。而政府要做的則主要在于設計特定的制度，并將之作為一種優(yōu)效品強制推行。　�。ǘ�）建立針對進城農民的醫(yī)療和大病保障制度患病是農民工最為懼怕而又是難以避免的問題。盡管從年齡結構看，進城務工的農民以年輕力壯者為多，但患病仍然是難以避免的。在缺乏保障機制的情況下，患病尤其是大病不僅為農民工造成身體痛苦，而且會導致失去工作，從而失去經濟來源而陷于貧困。為在更大范圍內分散農民工的風險，應該建立針對農民工的大病醫(yī)療費用部分社會統(tǒng)籌的保障機制。其籌資機制由個人繳費和地方財政的一定支持構成。個人繳費和財政支持的比例應該根據(jù)各地的具體情況而定。所形成的基金由有關的社會保險機構專項管理。凡參加大病醫(yī)療費用統(tǒng)籌的農民工均可持大病卡到指定接受治療。繳費額可以根據(jù)大病發(fā)生率和治療費用及其變化來確定，為使該制度能夠順利推行，初期可確定相對較低的繳費水平和保險水平，將來視情況逐漸提高。最終實現(xiàn)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度的并軌。　�。ㄈ�）根據(jù)進城務工農民的不同情況將其納入有差別的社會養(yǎng)老保險制度為進城農民建立社會養(yǎng)老保險制度顯然比建立工傷保險和大病保險具有更大的難度。困難首先在于農民工的情況各不相同，有的農民工已在城鎮(zhèn)工作生活了較長的時間，并且擁有比較穩(wěn)定的工作和固定的住所。有些則是剛剛進入城鎮(zhèn)，工作和生活的流動性都很大。因此，有必要針對不同的情況建立有差別的社會養(yǎng)老保險方案。對擁有比較穩(wěn)定職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)較長時間的農民工，他們實際上已經成為“城鎮(zhèn)人口”應該將他們納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系，其養(yǎng)老保險費的交納辦法可以視同于城鎮(zhèn)職工，即繳納基本養(yǎng)老保險費的比例一般不得低于企業(yè)招用農民合同工工資總額的20％，個人繳納部分一般不低于本人工資的7％一8％。對于無穩(wěn)定職業(yè)且流動性較大的農民工，則可以設計一種過渡性的方案，比如制定一定范圍內不同檔次的繳費率供農民工自愿選擇，同時規(guī)定凡雇用農民工的企業(yè)必須根據(jù)農民工所選擇的繳費率而繳納相應檔次的基本養(yǎng)老保險費。對于進入城市從事經營性的自雇性農民則可以參照城鎮(zhèn)個體工商戶的保障制度安排。同時，為所有參加社會養(yǎng)老保險的進城農民建立個人帳戶�！　。ㄋ模�為進入城鎮(zhèn)落戶并將承包土地一次性出讓的農民提供最低生活保障最低生活保障的標準應根據(jù)各地經濟發(fā)展的程度和地方政府的財政承受能力而確定。在社會保障的制度安排上應該鼓勵進入城鎮(zhèn)落戶的農民一次性出讓承包土地使用權，此舉不僅有助于為農民化解進入城市可能面臨的風險，也有助于減少農民的數(shù)量，促進農業(yè)的規(guī)模經營。有人以現(xiàn)實中多數(shù)農民仍然沒有放棄土地為例，認為農民對土地有著天然的“眷戀”，并以此擔心替代土地保障功能的難度。然而以筆者看來，這恰恰證明了應該以社會保障制度替代土地保障功能的重要性，農民之所以“眷戀”土地，是因為其與生俱來的農民身份使其“天然”地被排斥于城鎮(zhèn)社會保障體系之外。如果將農民進入城鎮(zhèn)后能否享受最低生活保障與其是否將承包土地使用權一次性出讓相掛鉤，相信進城農民對土地的“眷戀”程度會大大降低�！　。ㄎ澹﹪栏褚�(guī)范用工制度最后，也是最為重要的，是政府必須嚴格規(guī)范用工制度，要求企業(yè)在雇用農民工時必須依法簽訂勞動合同。筆者認為，從進城農民工的就業(yè)特點來看，他們所從事的多為城鎮(zhèn)人口所不屑于從事的工作，而且工資一般都比較低，因此，雖然雇用農民工的企業(yè)繳納各項社會保障基金后工資成本會有一定的增加，但并不會改變農民工比較緘鎮(zhèn)職工相對低工資的狀況，企業(yè)不太可能尋求更為廉價的勞動力而減少對農民工的需求。從另一角度來說，如果以犧牲農民工的權益來保證企業(yè)的效益，顯然是有失公平的。至于農民工自身的保險意識，筆者以為，當農民工個人的繳費成為其獲得社會對其提供保障的先決條件時，可以相信農民工的保險意識是會大大提高的。

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