關于城市林業(yè)建設的法律思考

　　摘要：城市林業(yè)建設法律制度是目前國家法律體系中相對缺少的一個方面，理論研究也相對薄弱，本文從整理城市林業(yè)建設的現(xiàn)狀入手，對城市林業(yè)建設法律制度的一些基本要素作了初步探討。

　　關鍵詞：城市林業(yè) 法律制度 林業(yè)建設 環(huán)境保護

　　城市林業(yè)的概念最早是由加拿大多倫多大學Erik Jorgensen提出來的，他認為：城市林業(yè)不只是對城市樹木的管理，更是對受城市居民影響和利用的林地的管理。①《加拿大不列顛哥倫比亞省林業(yè)手冊》中把城市林業(yè)定義為：“城市林業(yè)是林業(yè)的一個專業(yè)化分支，是對樹木和森林進行培育和管理，以對城市居民的心理健康、社會福利和經(jīng)濟繁榮發(fā)揮作用的一項高尚事業(yè)。”②1967年第九次國際林業(yè)大會上首次公布了城市林業(yè)的概念。30余年來，城市林業(yè)作為一門新興的學科逐漸被人們重視與認識，國內外的林學家從不同角度對城市林業(yè)作了多角度研究，并給城市林業(yè)下了不同的定義。我國的林業(yè)工作者在城市林業(yè)的理論研究與實踐過程中，對城市林業(yè)提出具有中國特色的定義：城市林業(yè)是由林業(yè)和園林融合而成的，是建設、經(jīng)營和利用城市森林的事業(yè)。城市森林是指城市范圍內與城市關系密切的，以樹木為主體，包括花草、野生動物、微生物組成的生物群落及其中的建筑設施。③

　　城市林業(yè)建設是一個系統(tǒng)工程，不僅涉及多學科的共同研究和實踐，更需要理論研究的創(chuàng)新和指導，需要建立健全相關的法律制度和運行機制。筆者認為，在諸多的因素中，城市林業(yè)建設法律制度的建立健全，無疑是非常必須的前提性要件，但一種法律制度的建立和完善，不可能是一蹴而就的，涉及的問題也非常復雜，本文只想對此作一些最初步的探討，以就教于學界同仁。

　　一、城市林業(yè)建設的現(xiàn)狀

　　我國城市林業(yè)工作者不僅探索城市林業(yè)的理論，還結合我國的國情、林情，在實踐中探索具有中國特色的城市林業(yè)發(fā)展通路。1988年，長春市在國內第一個提出了建設“森林城”的規(guī)劃。此后，北京、天津、廣州、深圳都先后進行了城市林業(yè)的規(guī)劃。1995年在廣東的中山市進行城市林業(yè)總體規(guī)劃試點，1996年在廣州、東莞、珠海試點，1997年在南海、深圳、潮州等10個城市鋪開，探索在不同類型的城市開展這一工作的做法，為廣東省城市林業(yè)的全面展開積累了寶貴的經(jīng)驗。我國一些城市在這些規(guī)劃中取得了巨大成就，就拿長春市而言：在600萬長春市民的積極參與下，“森林城”建設規(guī)劃的第一階段任務已超額完成，長春市區(qū)綠化面積達到了4573平方公里，人均公共綠地7.3平方米，居全國大城市之首；城市森林覆蓋率達到了37.3%，位居全國前列，整座城市面貌發(fā)生了明顯的變化。1999年江拓展在西安市正式提出西部大開發(fā)以來，西部地區(qū)開始了轟轟烈烈的山川秀美工程，大搞退耕還林、退耕還草、植樹造林、城市綠

　　〖作者簡介：陶信平，男，副教授，長安大學法學系主任。主要從事民法學、環(huán)境資源法學教學與研究�！�

　　化，經(jīng)過五年的建設，以西安為代表的西部地區(qū)，在城市林業(yè)建設方面已經(jīng)取得了很大成績，極大地改善了城市環(huán)境，為城市經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境。目前，全國大多數(shù)城市都已提出或正在提出城市林業(yè)建設規(guī)劃，城市林業(yè)建設已成為當前城市發(fā)展的主題之一。

　　我國城市林業(yè)建設在取得巨大成績的同時，也暴露了許多的問題：首先是城市林業(yè)的概念和觀念尚未受到應有的理解和重視。由于對城市林業(yè)內涵、作用和功能甚至對城市林業(yè)的概念的認識不足，導致城市林業(yè)的觀念在城市發(fā)展建設規(guī)劃中沒有得到重視和體現(xiàn)，規(guī)劃建綠還沒有受到普遍重視；形成解決城市問題方法的落后和偏廢；資金投入不足或投入不當；城市林地和綠地經(jīng)常成為城市建設蠶食的對象，遭受人為破壞。其次，城市人均林地和綠地面積少，按國際和環(huán)境生態(tài)組織的要求，城市綠地達到人均60平方米的標準最為理想。而我國目前城市人均綠地水平離此標準距離尚遠。我國城市林業(yè)與發(fā)達國家甚至與一些發(fā)展中國家相比，發(fā)展水平還很落后，許多城市基本上處于一大片鋼筋混凝土的包圍之中。隨著我國城市化進程加快，這種日益惡化的城市環(huán)境嚴重的阻礙了城市本身的可持續(xù)發(fā)展。其三，城鄉(xiāng)綠化一體化建設的布局，城市綠化地與林木的比例，綠化樹種的選擇、搭配，城市立體林業(yè)的開發(fā)建設，工業(yè)區(qū)與居民區(qū)隔離防護林帶的建設布局，林木防止大氣噪音污染等功能的發(fā)揮存在一系列亟待解決的技術難題，迫切需要科技的全面介入和有力支撐。其四，城市郊區(qū)的建設沒有納入城市林業(yè)建設的整體規(guī)劃，導致城市林業(yè)建設城鄉(xiāng)失衡和城鄉(xiāng)矛盾沖突。以往對城郊鄉(xiāng)村的林業(yè)建設，缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)一管理，由于經(jīng)濟建設發(fā)展的迫切需求，許多林地被開山采石，嚴重毀壞山體和植被，對城市整體建設和綠化造成嚴重危害。其五是城市林業(yè)建設缺乏統(tǒng)一的法律制度，不能形成統(tǒng)一的、規(guī)范的、科學的發(fā)展模式。

　　上述問題相互作用、相互影響，共同制約了城市林業(yè)建設的發(fā)展，都應當引起學者和相關部門的重視，盡快研究解決的方法和措施。

　　二、城市林業(yè)建設的法律思考

　　如前所述，雖然我國城市林業(yè)建設取得了不小的成績，但我國城市林業(yè)建設只有近二十年的發(fā)展，并且隨著我國城市化進程的不斷加，城市環(huán)境壓力越來越大，導致城市林業(yè)建設出現(xiàn)的問題也越來越多。出現(xiàn)這些問題的一個很重要的因素，就在于至今沒有制定直接規(guī)范城市林業(yè)建設的法律、法規(guī)。所以，重視并加快研究和制訂有關城市林業(yè)建設的法律、法規(guī)，對我國城市林業(yè)建設加以統(tǒng)一的規(guī)范和引導是當前國家立法機關應予重視的一個問題。下面將從城市林業(yè)建設的法律理念、城市林業(yè)建設自身的內部法律關系、城市林業(yè)建設與我國有關林業(yè)法律、法規(guī)的關系等方面作一些初步分析：

　�。ㄒ唬┏鞘辛謽I(yè)建設的法律理念

　　所謂“理念”實際上就是原理和信念，或價值觀。一種制度在建構和設計中內在的指導思想、原則和哲學基礎，即這種制度的理念；它是一系列價值選擇的結果，指向某種特定的目標。理念通常應該體現(xiàn)為具體的制度，在這種制度的實際運作中貫徹始終，并能夠得到驗證。法律理念即指導法律制度設計和法律實際運作的理論基礎和主導的價值觀，也是基于不同的價值觀（意識形態(tài)或文化傳統(tǒng)）對法律的功能、性質和應然模式的系統(tǒng)思考。法理念作為一種哲學屬于一種實踐理性。雖然一國的法律制度具有相對一致的法律理念，但不同的法律部門和法律制度也具有其相對獨立的法律理念存在。城市林業(yè)建設的法律理念也就是指導城市林業(yè)建設法律制度設計及其實際運作的理論基礎和基本的價值觀。在構建這一理念的過程中，應充分體現(xiàn)城市林業(yè)建設的時代特色，要突出其多樣性和綜合性。具體說來，城市林業(yè)建設法律理念可以表述為：規(guī)范和保護并重，生態(tài)與產(chǎn)業(yè)共優(yōu)。這是由城市林業(yè)建設的自身特點和現(xiàn)代法律的價值所決定的。城市林業(yè)建設必須走法制化道路，不僅要依法規(guī)范城市林業(yè)建設所有的環(huán)節(jié)和過程，而且要特別強調對已有的生態(tài)系統(tǒng)和將有的生態(tài)的保護，強調規(guī)范與保護并重的理念。同時，城市林業(yè)建設還應當注重經(jīng)濟效益和社會效益，要有效益觀念，不僅要創(chuàng)建優(yōu)良的城市生態(tài)環(huán)境，也應當將生態(tài)建設與生態(tài)產(chǎn)業(yè)結合起來，使城市林業(yè)建設走上既有良好的經(jīng)濟效益又有非常好的社會效益、生態(tài)效益的發(fā)展道路。城市林業(yè)建設的特點在于其功能的多樣性：一般認為，城市林業(yè)建設具有環(huán)境生態(tài)功能、康樂。

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