建立農村社會養(yǎng)老保障制度的理論與對策
論文關鍵詞:養(yǎng)老;保障;制度
論文摘要:目前我國農村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制已陷入困境，其存在的基礎從根本上發(fā)生了動搖。從長遠看，只有建立和完善農村社會養(yǎng)老保障制度，才能徹底解決農民“老有所養(yǎng)”的問題，提高農村養(yǎng)老保障水平。
一、我國農村家庭養(yǎng)老保障的客觀約束
在我國漫長的社會中，家庭養(yǎng)老一直是主要的養(yǎng)老形式。這是由農業(yè)社會老年人在家庭中的地位和權威決定的，屬于幾千年來自給的組成部分，也是東方傳統(tǒng)觀念的表現(xiàn)。新中國成立后，國家對城市職工實行社會養(yǎng)老保障，而農村養(yǎng)老仍然主要依賴家庭，只有無子女的老年人才由社會負責養(yǎng)老。之所以如此，除受傳統(tǒng)因素影響外，主要因為我國實行以城市為中心的非均衡，在國家財力有限的情況下，只能優(yōu)先保障城市的社會福利。由于過去農村社會生產(chǎn)力水平普遍較低，加上集體經(jīng)濟起到一定的保障作用，家庭養(yǎng)老保障得以維持下來。然而近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和化進程的加快，農村家庭養(yǎng)老保障受到越來越強烈的沖擊，其功能日愈弱化，農村養(yǎng)老保障水平不但沒有隨經(jīng)濟發(fā)展得到應有的提高，反而出現(xiàn)下降趨勢，特別是欠發(fā)達地區(qū)更為嚴重。農村養(yǎng)老保障問題已引起全社會的關注。農村家庭養(yǎng)老保障面臨的困境有其客觀必然性，制約農村家庭養(yǎng)老保障發(fā)展的因素主要是:
1.農村家庭結構的變化，使家庭養(yǎng)老喪失了堅實的基礎。按照國際通用的定義，家庭是人們基于婚姻、血緣或收養(yǎng)關系形成的社會生產(chǎn)基本單位，是具有持久穩(wěn)定性的社會組織。傳統(tǒng)的家庭模式大都是“三代同堂”或“四代同堂”的大家庭，它們承擔著家庭成員的一切生產(chǎn)生活責任。隨著社會的發(fā)展，特別是生產(chǎn)的社會化，家庭的社會功能逐漸被分離出來，由國家和社會分擔，而只保留一些基本的功能，如撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、等。同時由于人們的思想價值觀念的不斷更新，青年人的獨立性增強以及生產(chǎn)生活節(jié)奏的加快等，相對降低了家庭的內聚力，使大家庭不斷地趨于解體，核心家庭逐漸處于主導地位，老年家庭和殘缺家庭越來越多。這種變化趨勢不僅局限于城市，隨著農村生產(chǎn)社會化和工業(yè)化的推進，也逐漸影響到農村。據(jù)資料顯示，我國農村家庭規(guī)模不斷縮小，1990年平均每戶4.8人，2000年降到4.2人。與此同時，老年人家庭卻不斷增多。據(jù)1995年對60歲以上老年人口抽樣資料，我國不超過3人的老年人家庭，農村占19.69%。而目前最新調查結果表明，有些農村地區(qū)老年人家庭已接近半數(shù)�？梢灶A見，隨著計劃生育政策的顯效，農村家庭規(guī)模會進一步縮小，老年人家庭的比例還會上升。家庭規(guī)模和結構的改變，使家庭供養(yǎng)資源減少，供養(yǎng)力下降，加上有些子女養(yǎng)老意識淡化等，大大削弱了家庭養(yǎng)老的功能，很大程度上瓦解了其存在的基礎。
2.農村人口老齡化使家庭養(yǎng)老保障不堪重負。目前我國已進人老齡化社會，60歲以上的老年人口超過總人口的10%，約為1.3億人;預計到2020年將達到2.31億，占總人口的16.0%;2050年將進一步達到4.12億，占總人口的26.1%。人口老齡化意味著勞動年齡人口的減少，老年供養(yǎng)系數(shù)增大，這不可避免地影響到經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，并帶來其它一系列復雜的社會問題。我國農村老年人口是全國老年人口的主體(目前占70%以上)，約有9000萬人，其在農村總人口的比例已超過城市，一些地區(qū)“老年村”正在形成。隨著青壯年勞動力向城市大量遷移，農村人口老齡化趨勢還將進一步加快。因此與城市相比，農村人口老齡化形勢更為嚴峻。這不僅給農村社會經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大壓力，更進一步加重了農村養(yǎng)老保障的負擔。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在中國農村平均每8個勞動力供養(yǎng)一個老人，到2050年，每2.5個勞動力就要供養(yǎng)一個老人。這只能使老年人經(jīng)濟供養(yǎng)和生活照料難以保障，最終必然降低老年人的生存質量，并激化家庭和社會矛盾，影響農村的社會穩(wěn)定和農村經(jīng)濟發(fā)展。
3.土地的社會保障功能弱化，削弱了家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎。1978年以后，實行了土地集體所有、家庭承包經(jīng)營，建立了統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，使農民真正分享了農業(yè)經(jīng)濟剩余，為農村家庭經(jīng)濟及保障功能的發(fā)揮奠定了基礎。但由于種種因素制約，目前農村養(yǎng)老已難于完全依賴土地保障:首先，現(xiàn)有的土地制度把人口作為分配土地權利的依據(jù)，幾乎隨時面臨重新調整的壓力，而周期性地進行土地調整，嚴重損害了土地使用權的穩(wěn)定。其次，隨著人口的增加，人均耕地面積越來越少，而農產(chǎn)品不斷上升，產(chǎn)品銷價不斷下降，使土地收人呈減少趨勢，加上農業(yè)生產(chǎn)容易受自然災害影響，土地的收人具有很大的不確定性，因此，僅僅依靠土地，根本無法滿足老年生活的基本需要。再次，土地不同于養(yǎng)老金，它需要通過勞動才能實現(xiàn)其價值，老年人由于年老體弱只能找人代耕，而隨著農村勞動力向城市轉移，這種方式有時會遇到困難。由于土地作為家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎本身存的這些缺陷，加上·其作用發(fā)揮受到一定限制，因此很難起到養(yǎng)老保障的主要作用。
二、建立養(yǎng)老保障制度的理論分析
從長遠發(fā)展考慮，積極推進農村社會養(yǎng)老保障制度建設是解決農村養(yǎng)老保障問題的根本途徑。
有人認為在我國農村建立社會養(yǎng)老保障的時機還不成熟，理由是根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，農村社會保障大都是在進人化成熟時期才開始普遍建立起來的，實施農村社會保障是工業(yè)剩余反哺高級階段的主要措施，而且優(yōu)先在農業(yè)雇傭勞動者中建立，然后才擴展到全體農民。而我國現(xiàn)在處于工業(yè)化中期階段，工業(yè)剩余還沒有達到足夠反哺農業(yè)的程度。這種觀點雖不無道理，然則值得商榷。雖然發(fā)展水平在社會保障制度的建立和發(fā)展中起到基礎作用，但有研究表明，各國社會保障制度的建立并沒有“統(tǒng)一”的經(jīng)濟條件要求，更沒有“統(tǒng)一”的模式，只要具備了一定的經(jīng)濟發(fā)展水平，每個國家和地區(qū)均可以建立與之相適應的農村社會保障制度。從我國目前整體經(jīng)濟發(fā)展水平看，改革開放20多年我國經(jīng)濟總量增長很快，國內生產(chǎn)總值(GDP )已居世界第六位，綜合國力已初步具備承擔公民最基本社會保障的能力。而且我國國情也與發(fā)達國家不同，發(fā)達國家的農民明顯比城市普通居民富有，他們不但擁有所耕種的全部或部分土地，而且擁有相當可觀的牲畜和農業(yè)。我國的情況則相反，小規(guī)模的家庭經(jīng)營使農民收人十分有限，許多家庭沒有能力購買大型生產(chǎn)資料，有些連維持溫飽都很困難，因此更需要社會保障制度的支持。而且，我國現(xiàn)行的農村家庭養(yǎng)老模式并不是必然的合理的選擇，而是城鄉(xiāng)差別的產(chǎn)物，也是二元經(jīng)濟結構的具體體現(xiàn)。在探化改革的今天，繼續(xù)讓農村居民采用傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障方式，不僅不利于農村經(jīng)濟的發(fā)展，也違背了社會公平的原則，如果考慮到建國以來農業(yè)對工業(yè)乃至對國民經(jīng)濟發(fā)展付出的巨大代價，更應加快農村養(yǎng)老社會化的進程。
當然，作為社會保障的組成部分，農村社會養(yǎng)老保障制度的建立需要一個過程，不可能一踐而就。在今后一段時期內，現(xiàn)實可行的做法是實行家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結合，但從思想上必須明確，我國農村養(yǎng)老保障最終要走以社會保障為主的道路，這是不容置疑的。因此，應努力創(chuàng)造條件，積極推動農村社會養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。這就是黨的十六大報告所指出的，應在“有條件的地方，探索建立農村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度”。
三、建立我國農村社會養(yǎng)老保障制度的對策
我國農村社會養(yǎng)老保險制度是包括養(yǎng)老保險、老年基本醫(yī)療保險、老年服務事業(yè)等在內的養(yǎng)老保障制度體系，它是農村社會保障制度的基礎與核心內容。構建農村養(yǎng)老社會保障制度，目前應從以下方面人手:
1.建立和完善農村社會養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險是養(yǎng)老保障的主體與核心。我國從1991年開始進行農村養(yǎng)老保險制度試點。與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險不同，農村社會養(yǎng)老保險采取以個人繳費為主、國家政策支持、集體適當資助的形式，實行基金積累的個人賬戶模式。但由于個人繳費一般占繳費總額的50%以上，比例過高，集體資助存在很大的不確定因素，而國家投人又不到位，因此，這種做法不僅不符合我國農村的實際，也違背了社會保險調節(jié)社會分配、促進社會公平的宗旨。目前我國農村大部分地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)僅僅解決了溫飽問題，即使個人能夠繳納養(yǎng)老保險，很多地區(qū)由于集體經(jīng)濟薄弱也沒有能力支付或只是象征性地進行一些資助，不能達到社會養(yǎng)老保險的目的。而且更主要的是，作為社會福利的重要組成部分，社會養(yǎng)老保險屬于一種社會行為，本質上不同于商業(yè)保險，其繳費至少一部分應來源于國家。正因為如此，現(xiàn)行的以農民個人繳費為主的農村社會養(yǎng)老保險一直沒能推廣，已開展的一些地區(qū)目前也陷入停頓狀態(tài)。在這種情況下，有必要對現(xiàn)行的農村養(yǎng)老保險制度重新進行調整，以充分體現(xiàn)其社會性特征。具體辦法應是適當降低個人繳費比例，相應提高集體資助比例，而且國家應給予一定的財政支持而不光是政策支持。同時，考慮到小農意識的封閉性，農民自身的養(yǎng)老保險意識較差，為此必須擴大宣傳，積極鼓勵子女為父母繳納養(yǎng)老保險金。只要社會養(yǎng)老保險制度能真正適合農村實際，并體現(xiàn)公平合理原則，就能得到全面推廣，從而成為農村老年人最穩(wěn)定可靠的生活保障。
2.盡快建立老年基本醫(yī)療制度。實現(xiàn)“病有所醫(yī)”是養(yǎng)老保障建設的目標之一，也是保障的重要內容。與中青年相比，老年人對醫(yī)療的需要更為迫切。新中國成立后，在尚不發(fā)達的情況下建立了農村合作醫(yī)療制度，解決了農民的基本醫(yī)療需要，提高了農村的平均期望壽命。然而實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包后，由于集體統(tǒng)一經(jīng)營的層次受到削弱，農村合作醫(yī)療制度逐漸解體，許多農民失去了基本醫(yī)療保障，無錢看病和因病致貧在一些地區(qū)并不少見。特別是一些農村的老年人，本來就缺乏經(jīng)濟來源和積蓄，沉重的醫(yī)療費負擔有時會使他們的家庭經(jīng)濟陷人困境，甚至債臺高筑，嚴重影響其生存質量。因此建立農村社會養(yǎng)老保障制度，當務之急是盡快發(fā)展老年基本醫(yī)療保險，特別是大病統(tǒng)籌等，減輕老年人的醫(yī)療負擔，提高他們的健康保障水平。為確保老年基本醫(yī)療保險制度的實施，在建立老年基本醫(yī)療保險制度的同時，國家應逐步增加對農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投人，提高鄉(xiāng)級衛(wèi)生院的水平，普及村級衛(wèi)生所，努力改善醫(yī)療條件，大量培訓農村醫(yī)務人員，并建立城鄉(xiāng)醫(yī)療機構技術協(xié)作制度，盡量縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生水平差距，真正做到使農村老年人小病不出門、大病有保障。
3.大力發(fā)展農村老年福利事業(yè)。老年福利事業(yè)是建立社會養(yǎng)老保障體系的重要內容和必要條件之一。發(fā)展老年福利事業(yè)最主要的是加強各種社會養(yǎng)老設施建設，由社會為老年人提供生活照料和精神慰藉，減輕家庭的負擔，實現(xiàn)由居家養(yǎng)老到社區(qū)養(yǎng)老的轉變。由于經(jīng)濟發(fā)展水平的制約和傳統(tǒng)觀念的影響，目前農村養(yǎng)老設施無論數(shù)量和質量都遠遠落后于現(xiàn)實的需要。一些地區(qū)除鄉(xiāng)一級建有養(yǎng)老院，收住孤寡老人外，幾乎沒有其它養(yǎng)老設施。而且現(xiàn)有的養(yǎng)老設施也存在效率低、規(guī)模小、維持困難等問題。隨著大量農村勞動力向城市轉移和高齡老人的增多，居家養(yǎng)老越來越難保障，社區(qū)養(yǎng)老終將成為必然趨勢。特別在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，社區(qū)養(yǎng)老可以發(fā)展得更快，從而對各種養(yǎng)老設施建設提出更高的要求。為適應這種需要，建議將農村養(yǎng)老設施建設列人農村社會事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，加大投人力度。除各級和集體經(jīng)濟組織多方籌集資金外，還要鼓勵民間資本積極參與，并發(fā)動全社會的力量支持養(yǎng)老設施的建設。適應當前農村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，現(xiàn)階段應多發(fā)展一些面向一般群體的養(yǎng)老院和老年公寓，并最大限度地發(fā)揮其效能，更好地為農村老年人服務。此外，還要建立相應的娛樂設施，為老年人開展文化娛樂活動創(chuàng)造條件，豐富老年人的精神文化生活，不斷提高精神文化生活的質量。農村老年福利事業(yè)不僅僅是農村的問題，也是全社會的問題，要營造一個全社會支持關心農村老年人的氛圍，特別應像實施希望工程一樣，建立一個“夕陽工程”—農村欠發(fā)達地區(qū)老年人援助體系，不斷增強其養(yǎng)老保險保障的物質基礎，努力改善他們的生活狀況。
4.加強農村社會養(yǎng)老保障的法制建設。首先，應確立農村社會養(yǎng)老保障的地位。以立法形式明確規(guī)定農村社會養(yǎng)老保障制度是國家為保證農村社會的穩(wěn)定，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要，本著社會公平的原則，對農村老年群體實施的社會保障，是作為調節(jié)社會分配手段而建立的。其次，加快農村社會養(yǎng)老保障立法步伐，使農村社會養(yǎng)老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。改革開放后，我國社會保障立法工作雖取得一定進展，但一些綜合性的律法規(guī)往往把農村社會養(yǎng)老保障排除在外。目前正在起草的《社會保險法》等有關法律作為一項全國性的法律，不能僅僅面向城鎮(zhèn)居民，應該把廣大農民包括在內。此外，當務之急是建立關于農村社會養(yǎng)老保障方面的單項法律，如《農村社會養(yǎng)老保險法》或《農民養(yǎng)老金法》和《農村老年基本醫(yī)療保險法》等，依靠法律的強制性推動農村社會養(yǎng)老保險和老年基本醫(yī)療保險制度的建設。再次，建立健全社會養(yǎng)老保障法律的監(jiān)督機制，以確保社會養(yǎng)老保障基金的收繳、支付、運營的規(guī)范性，防范社會保障資金的風險，并通過合理運作使其不斷增值，以更好地滿足農村社會養(yǎng)老制度建設的需要。
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