淺談無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
【摘 要】無(wú)居民海島申請(qǐng)使用的開(kāi)展為海島開(kāi)發(fā)者帶來(lái)了巨大的機(jī)遇，但海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)同時(shí)也使海島開(kāi)發(fā)者面臨著開(kāi)發(fā)壓力。本文基于環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償理論，結(jié)合無(wú)居民海島生態(tài)系統(tǒng)特性，對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了初步探討，嘗試提出了直接成本法和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法兩種生態(tài)補(bǔ)償方法，并對(duì)方法內(nèi)涵、計(jì)算方法、補(bǔ)償基準(zhǔn)進(jìn)行了一定研究，在此基礎(chǔ)上探討了實(shí)施過(guò)程中的補(bǔ)償途徑。本文提出的無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制思路，可作為保障無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)和保護(hù)相協(xié)調(diào)的措施，可進(jìn)行深入研究和探討，促進(jìn)無(wú)居民海島有效管理。
【關(guān)鍵詞】無(wú)居民海島;生態(tài)補(bǔ)償;海島開(kāi)發(fā);環(huán)境影響
Abstract uninhabited islands used to carry out the island to apply for developers to bring great opportunities, but the island ecological and environmental protection but also to the island developer facing development pressures. Based on the theory of ecological compensation environmental economics, combined with the ecosystem characteristics of uninhabited islands, ecological compensation mechanism uninhabited islands development was discussed, try to make a direct costing and the value of ecosystem services and French ecological compensation methods, method and content, calculation methods, to compensate for a certain baseline studies, on the basis of the implementation process discussed means of compensation. The proposed development of ecological compensation mechanism no idea island residents, as safeguard the development and protection of uninhabited islands coordinated measures to in-depth study and discussion, and promote the effective management of uninhabited islands.
Key words uninhabited islands; ecological compensation; Island Development; Environmental Impact
1.引論
我國(guó)是世界上海島最多的國(guó)家之一，無(wú)居民海島占海島總數(shù)的94%，而其面積僅為海島面積的2%左右，基本上是尚未利用的荒島，海島的開(kāi)發(fā)僅集中于少數(shù)幾個(gè)大島[1]。隨著《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》的公布和無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)工作的推進(jìn)，近年各主要沿海省份的海島開(kāi)發(fā)的申請(qǐng)和審查開(kāi)展熱度較高。以資源的開(kāi)發(fā)謀求經(jīng)濟(jì)利益，是海島開(kāi)發(fā)者的必然心態(tài)。但海島開(kāi)發(fā)必然伴生著生態(tài)環(huán)境影響，水產(chǎn)、旅游、港口、生物和森林、礦產(chǎn)、土地等資源的開(kāi)發(fā)利用均會(huì)造成各類(lèi)生態(tài)環(huán)境影響[2]�！吨腥A人民共和國(guó)海島保護(hù)法》中明確提出，從管理者的角度，維護(hù)海島的生態(tài)安全，是促進(jìn)海島可持續(xù)發(fā)展的職責(zé)所在。因此，海島開(kāi)發(fā)者的利益追求與海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)必然存在一定沖突，在保持嚴(yán)格的申請(qǐng)審批和開(kāi)發(fā)監(jiān)管力度的前提下，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)會(huì)對(duì)海島開(kāi)發(fā)者帶來(lái)較大的開(kāi)發(fā)壓力和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。尋求經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的雙贏機(jī)制，將是推進(jìn)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)必須考慮的問(wèn)題。
2.生態(tài)補(bǔ)償在海島開(kāi)發(fā)中的適用性
自環(huán)境問(wèn)題及可持續(xù)發(fā)展思想提出以來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償就成為專(zhuān)家和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)之一。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵指的是一種對(duì)生態(tài)環(huán)境受益者收費(fèi)，受損者補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)措施;而在生態(tài)學(xué)中，生態(tài)補(bǔ)償是針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的自我還原功能[3]。生態(tài)補(bǔ)償作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、解決生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化的環(huán)境管理機(jī)制和社會(huì)利益關(guān)系平衡機(jī)制，已開(kāi)展眾多理論研究和實(shí)踐探索。
生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)內(nèi)最早應(yīng)用于退耕還林[4]政策，通過(guò)補(bǔ)償直接的耕地?fù)p失以促進(jìn)生態(tài)保護(hù);而后，生態(tài)補(bǔ)償理論在流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題中受到重視，并進(jìn)行了大量的由淺入深的研究和初步嘗試，以保障上下游區(qū)域?qū)α饔蜷_(kāi)發(fā)和保護(hù)的公平性。前者為推進(jìn)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)方針政策帶有一定的強(qiáng)制性，后者在重要流域上下游區(qū)域獲得差異化環(huán)境效益的既定格局下，是一種被動(dòng)的調(diào)節(jié)補(bǔ)償機(jī)制。而生態(tài)補(bǔ)償作為刺激損害行為主體減少因其形成帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于環(huán)境資源開(kāi)發(fā)主體應(yīng)還可發(fā)揮主動(dòng)的約束和激勵(lì)作用。
生態(tài)補(bǔ)償有生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償保證金制度、財(cái)政補(bǔ)貼制度、優(yōu)惠信貸、交易體系和國(guó)內(nèi)外基金等多種模式[5]，采取合適的生態(tài)補(bǔ)償模式，在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)者面對(duì)保護(hù)和開(kāi)發(fā)的平衡時(shí)，可起到經(jīng)濟(jì)刺激下的良性導(dǎo)向作用。因此，通過(guò)采用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)者在一味追求經(jīng)濟(jì)利益，粗放使用海島資源，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化時(shí)，在嚴(yán)格的海島使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管下必然會(huì)受到相應(yīng)懲處;而無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)者若理性追求經(jīng)濟(jì)利益，在海島開(kāi)發(fā)時(shí)注重整體生態(tài)環(huán)境保護(hù)，遵循生態(tài)旅游、公共服務(wù)等綠色海島開(kāi)發(fā)模式，也可得到相應(yīng)的政策補(bǔ)貼，而保障既得利益。故在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中，定期評(píng)定海島生態(tài)環(huán)境狀況，采取合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以保障海島開(kāi)發(fā)者在環(huán)境和政策雙重壓力下的開(kāi)發(fā)積極性，對(duì)解除海島開(kāi)發(fā)者的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)顧慮，推進(jìn)海島可持續(xù)開(kāi)發(fā)具有重要作用。
3.無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
3.1補(bǔ)償主體、對(duì)象與客體探討
無(wú)居民海島的生態(tài)補(bǔ)償是圍繞著海島的資源價(jià)值進(jìn)行，而海島資源價(jià)值則是海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的體現(xiàn)，所以補(bǔ)償主體和對(duì)象的界定需依據(jù)海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的變化[6]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者、破壞者或是生態(tài)保護(hù)活動(dòng)的受益者，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象應(yīng)為保護(hù)生態(tài)資源的建設(shè)者、因生態(tài)資源的使用或生態(tài)保護(hù)而受損害的利益主體。在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)中，因海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能變化受益的一方應(yīng)為補(bǔ)償主體，國(guó)內(nèi)的自然資源所有者為國(guó)家，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)時(shí)開(kāi)發(fā)者也將向海洋行政主管部門(mén)上繳海島使用金，因此海洋行政主管部門(mén)可考慮作為補(bǔ)償主體;為提高海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能作出貢獻(xiàn)者應(yīng)為補(bǔ)償對(duì)象，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)者為改變海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的主體，若開(kāi)發(fā)者理性追求經(jīng)濟(jì)利益，在開(kāi)發(fā)中注重保護(hù)，因維護(hù)海島生態(tài)而損失部分可獲得的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)作為補(bǔ)償對(duì)象。生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w是主體和對(duì)象共同指向的對(duì)象，也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)的，海島開(kāi)發(fā)者和海洋行政主管部分之間的博弈是圍繞海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的變化進(jìn)行，因此海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值是生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w，也是無(wú)居民海島生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)。
3.2 補(bǔ)償方法研究
生態(tài)補(bǔ)償方法的核心即是進(jìn)行補(bǔ)償客體變化量的貨幣化定量計(jì)算，該變化量需由補(bǔ)償對(duì)象的付出所產(chǎn)生。因此，補(bǔ)償客體的變化既可在補(bǔ)償對(duì)象的付出上得以體現(xiàn)，也可在補(bǔ)償客體本身的變化直接反映。
3.2.1直接成本法
3.2.1.1方法內(nèi)涵
以補(bǔ)償對(duì)象即海島開(kāi)發(fā)者作為研究出發(fā)點(diǎn)，則可認(rèn)為海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的提升是由海島開(kāi)發(fā)者所直接付出的環(huán)境費(fèi)用所產(chǎn)生，因此，該部分環(huán)境費(fèi)用可認(rèn)為是生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)。
3.2.1.2補(bǔ)償方法
3.2.2生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法
3.2.2.1方法內(nèi)涵
根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指人類(lèi)從生態(tài)系統(tǒng)獲得的所有收益，包括供給服務(wù)(如提供食物和水)、調(diào)節(jié)服務(wù)(如控制洪水和疾病)、文化服務(wù)(如精神、娛樂(lè)和文化收益)以及支持服務(wù)(如維持地球生命生存環(huán)境的養(yǎng)分循環(huán))[7]。單個(gè)無(wú)居民海島作為獨(dú)立的離岸生態(tài)系統(tǒng)，也具備其自身的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，占用島體的海島開(kāi)發(fā)活動(dòng)均會(huì)對(duì)海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值產(chǎn)生正向或負(fù)向的影響。通過(guò)直接計(jì)算海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的變化量，若海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化量為正值，可認(rèn)為海島開(kāi)發(fā)者的開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)海島生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生正效益，即海島開(kāi)發(fā)活動(dòng)維護(hù)了海島生態(tài)環(huán)境，該海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化值即為海島開(kāi)發(fā)者應(yīng)得到的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用;若海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化量為負(fù)值，可認(rèn)為海島開(kāi)發(fā)者的開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)海島生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)效益，即海島開(kāi)發(fā)活動(dòng)破壞了海島生態(tài)環(huán)境，海島開(kāi)發(fā)者應(yīng)根據(jù)該海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化值支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。 3.2.2.2補(bǔ)償方法
若計(jì)算結(jié)果為正值，即海島開(kāi)發(fā)者應(yīng)據(jù)此得到一定的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，用于補(bǔ)償其生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入;若計(jì)算結(jié)果為負(fù)值，即海島開(kāi)發(fā)者根據(jù)該計(jì)算值支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，用于補(bǔ)償其生態(tài)環(huán)境破壞費(fèi)用。
3.2.2.3補(bǔ)償基準(zhǔn)
生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法的核心是補(bǔ)償基準(zhǔn)的明確，在無(wú)居民海島生態(tài)系統(tǒng)中即海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化值的計(jì)算基準(zhǔn)，或?yàn)樵摕o(wú)居民海島的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值本底值。在無(wú)居民海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中，供給及文化服務(wù)即自然資源、自然或人文遺跡等的價(jià)值一般為定值，在無(wú)外界干擾的情況下，不會(huì)發(fā)生明顯變化，根據(jù)海島開(kāi)發(fā)前的自然狀態(tài)直接確定，可通過(guò)登島調(diào)查、遙感圖像解譯、航拍等方式獲得面積等參數(shù)，直接計(jì)算其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值本底值;支持及調(diào)節(jié)服務(wù)即環(huán)境質(zhì)量或其他特定生態(tài)作用，會(huì)受到區(qū)域環(huán)境的影響，因而非恒定值，某固定時(shí)間點(diǎn)的狀態(tài)并不能作為其本底狀態(tài)，在明確海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化值的計(jì)算基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)參考相關(guān)參數(shù)的多年平均值計(jì)算，從而作為無(wú)居民海島的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值本底值。
3.3補(bǔ)償途徑探討
海島開(kāi)發(fā)者在海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)海島生態(tài)環(huán)境會(huì)存在保護(hù)和破壞兩種趨勢(shì)，因而生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)際實(shí)施中會(huì)存在兩種途徑。在海島開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)海島生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞的情況下，需由海島開(kāi)發(fā)者向海洋行政主管部門(mén)繳納無(wú)居民海島生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，以彌補(bǔ)海島生態(tài)環(huán)境損失;在海島開(kāi)發(fā)者在開(kāi)發(fā)的同時(shí)，對(duì)海島生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效維護(hù)的情況下，可由海洋行政主管部門(mén)以返還部分海島使用金或申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)經(jīng)費(fèi)的形式使海島開(kāi)發(fā)者獲得生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，以經(jīng)濟(jì)刺激手段保障海島開(kāi)發(fā)者在海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)。
4.討論
無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)伴隨著《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》的公布僅開(kāi)展了數(shù)年時(shí)間，保障無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)還將不斷完善，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)在深入發(fā)展的同時(shí)暴露的問(wèn)題還很有限，本研究對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也僅是作了初步探索。無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)際應(yīng)用中仍有較多不足和局限條件，在補(bǔ)償費(fèi)用的計(jì)算和補(bǔ)償基準(zhǔn)的確定上仍需進(jìn)行深入研究：
4.1補(bǔ)償方法的修正
補(bǔ)償方法主要是從海島開(kāi)發(fā)者投入環(huán)境成本和造成環(huán)境影響兩個(gè)角度去尋求生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的核算。在投入環(huán)境成本的核算上，需進(jìn)一步研究涉及環(huán)境成本的生態(tài)環(huán)境工程范疇，以提高環(huán)境成本的核算準(zhǔn)確性;在核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的變化以衡量造成的環(huán)境影響時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步研究海島所能提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)范疇，從而能準(zhǔn)確全面核算海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的變化量。此外，在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法中，還應(yīng)根據(jù)替代成本、影子工程、支付意愿等環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法進(jìn)一步研究各項(xiàng)海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的核算方法。
4.2補(bǔ)償基準(zhǔn)的計(jì)算
補(bǔ)償基準(zhǔn)計(jì)算主要涉及海島開(kāi)發(fā)者投入的環(huán)境成本和環(huán)境海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值變化值的計(jì)算基準(zhǔn)。在直接成本法中，需要求海島開(kāi)發(fā)者有詳細(xì)明確的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程預(yù)算，以作為海島開(kāi)發(fā)者投入的環(huán)境成本;在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法中，需進(jìn)一步研究海島生態(tài)環(huán)境的本底狀態(tài)，如自然資源范圍和數(shù)量、環(huán)境質(zhì)量本底狀況、海島生態(tài)功能的確定等。
4.3補(bǔ)償途徑的保障
補(bǔ)償途徑在無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)管理中能否實(shí)施仍需進(jìn)行深入研究，且目前沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)保障。補(bǔ)償途徑的合理性尤其是生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的經(jīng)費(fèi)來(lái)源仍需根據(jù)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)管理的實(shí)際情況進(jìn)行進(jìn)一步探討，促使海島開(kāi)發(fā)者的意愿和海島管理者的態(tài)度能往相對(duì)一致的方向發(fā)展。
在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的方法和標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)研究得到明確后，在保障補(bǔ)償途徑的法規(guī)得到完善后，可選擇有代表性的海島開(kāi)展短期試點(diǎn)。若無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制得以有效實(shí)施，以經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制保障無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)者的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，將有助于促進(jìn)海島開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展，提升無(wú)居民海島管理水平和效率。
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