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常見(jiàn)審計(jì)組織方式的利與弊
組織開(kāi)展審計(jì)并沒(méi)有十全十美的理想方式和途徑。只能在不斷優(yōu)化和比較中，選擇和探索符合客觀實(shí)際、符合法律規(guī)定，盡量發(fā)揮有利因素，努力減少不利成分的方式和途徑，以求實(shí)現(xiàn)審計(jì)效能的最大化。
一、同級(jí)審
“同級(jí)審”是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其本級(jí)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)開(kāi)展審計(jì)。審計(jì)法第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告……審計(jì)法實(shí)施條例第十五條、十六條也對(duì)本級(jí)預(yù)算收支審計(jì)監(jiān)督的范圍和內(nèi)容作了明確規(guī)定，這是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)最普遍、最常用的一種“經(jīng)典”組織方式。
審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展“同級(jí)審”，因熟悉當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況，容易“對(duì)癥下藥”，能夠及時(shí)查出違法違規(guī)問(wèn)題，有針對(duì)性地提出建設(shè)性的改進(jìn)意見(jiàn)和建議，對(duì)維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展發(fā)揮著重要作用。
影響“同級(jí)審”監(jiān)督效果的主要因素，從體制層面來(lái)說(shuō)是審計(jì)缺乏相對(duì)獨(dú)立性。審計(jì)法明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性審計(jì)原則，但審計(jì)機(jī)關(guān)作為本級(jí)政府的一個(gè)職能部門(mén)，特別是地方政府在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題能不能得到有效整改和糾正，很大程度上取決于地方政府領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，這影響了審計(jì)效果的發(fā)揮。同時(shí)，審計(jì)人員和被審計(jì)單位相關(guān)人員同處一個(gè)地方工作生活，難免受“人情”和“面情”關(guān)系的影響，如果沒(méi)有建立有效的審計(jì)質(zhì)量控制風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，審計(jì)結(jié)果的客觀性、公正性就會(huì)打折扣，審計(jì)處理處罰就會(huì)失之于松、失之于寬的現(xiàn)象。
二、上審下
“上審下”是指上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)開(kāi)展審計(jì)。審計(jì)法第二十八條規(guī)定，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的重大審計(jì)事項(xiàng)，可以直接進(jìn)行審計(jì)。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)組織開(kāi)展“上審下”比較多的有財(cái)政決算審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等。
“上審下”對(duì)下一級(jí)政府而言，是外部監(jiān)督，比較超脫，審計(jì)結(jié)果對(duì)同級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不受下級(jí)政府干預(yù)，獨(dú)立性強(qiáng)、審計(jì)結(jié)果客觀、公正，問(wèn)題揭示和處理、處罰到位，整改力度大，審計(jì)效果明顯，可以有效避免下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督同級(jí)政府所處的下級(jí)監(jiān)督上級(jí)的尷尬處境。
“上審下”雖然能排除下級(jí)政府及其部門(mén)的干擾，但由于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)情況不夠熟悉，易導(dǎo)致審計(jì)成本高、效率低。“上審下”只能是事后審計(jì)，不利于把問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)，不能很好地體現(xiàn)審計(jì)的服務(wù)職能。“上審下”與“同級(jí)審”相結(jié)合，在一定程度上雖然可以彌補(bǔ)各自的不足，但又會(huì)出現(xiàn)重復(fù)審計(jì)，造成人力、財(cái)力和時(shí)間的浪費(fèi)，給被審計(jì)單位增加負(fù)擔(dān)。
三、交叉審
“交叉審”是指同級(jí)別的A審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)B審計(jì)機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的的審計(jì)事項(xiàng)，B審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)C審計(jì)機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)。C審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)A 審計(jì)機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)，依此類推。審計(jì)法及其實(shí)施條例雖然對(duì)“交叉審”沒(méi)有明確規(guī)定，但“交叉審”一般都是以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的名義，組織下級(jí)多個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)交叉對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)開(kāi)展審計(jì)，實(shí)行“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一制定審計(jì)方案、統(tǒng)一制發(fā)審計(jì)通知、統(tǒng)一定性處理口徑、統(tǒng)一審計(jì)文書(shū)格式、統(tǒng)一匯總審計(jì)情況。“交叉審”實(shí)際上是“上審下”的一個(gè)“變種”，符合審計(jì)法關(guān)于審計(jì)管轄范圍的規(guī)定精神。
“交叉審”既能發(fā)揮“上審下”的優(yōu)勢(shì)，又能彌補(bǔ)“上審下”因?qū)徲?jì)力量有限而造成的審計(jì)范圍不寬、審計(jì)對(duì)象不多的缺陷�？陀^上起到了整合審計(jì)力量，形成審計(jì)合力，更好地發(fā)揮審計(jì)效能的效果。目前，很多省、市審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)一些重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目往往采取“交叉審”的方式。
在“交叉審”的具體實(shí)踐中因?qū)徲?jì)點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，也存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：一是審計(jì)組人員素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量高低不一;二是對(duì)審計(jì)組的管理監(jiān)督難度較大，容易出現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn);三是審計(jì)成本過(guò)高;四是可能給當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)帶來(lái)一些不必要的麻煩。
值得注意的是，各省級(jí)政府為規(guī)范行政執(zhí)法行為，根據(jù)行政處罰法和有關(guān)規(guī)定，對(duì)符合行政執(zhí)法條件的行政執(zhí)法人員頒發(fā)了統(tǒng)一規(guī)格的行政執(zhí)法證或行政執(zhí)法監(jiān)督證，注明了執(zhí)法類型、執(zhí)法范圍和執(zhí)法有效期限等內(nèi)容。規(guī)定行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示行政執(zhí)法證件;不出示行政執(zhí)法證件或者超越規(guī)定的執(zhí)法業(yè)務(wù)、執(zhí)法區(qū)域的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕。審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)的行為，屬于行政執(zhí)法行為，納入了行政執(zhí)法管理范疇。審計(jì)人員的行政執(zhí)法證都載明執(zhí)法范圍內(nèi)是本地境內(nèi)，而“交叉審”一般都屬于跨區(qū)域執(zhí)法。這樣就可能出現(xiàn)被審計(jì)單位當(dāng)事人以審計(jì)人員超范圍執(zhí)法而拒絕審計(jì)的現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)研究在交叉審計(jì)時(shí)，如何避免出現(xiàn)這一尷尬情形，規(guī)避審計(jì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
四、聯(lián)合審
“聯(lián)合審”是指兩個(gè)以上審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合對(duì)屬于其中一個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)開(kāi)展審計(jì)。“聯(lián)合審”既可以采用上下審計(jì)機(jī)關(guān)的縱向聯(lián)合，也可以采用同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的橫向聯(lián)合，還可以采用上下、同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的共同聯(lián)合。有的審計(jì)機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門(mén)組成聯(lián)合審計(jì)組，對(duì)某一事項(xiàng)開(kāi)展審計(jì)，嚴(yán)格意義上講不能稱為“聯(lián)合審”，只能稱為聯(lián)合檢查。這種檢查如果以審計(jì)機(jī)關(guān)的名義出具處理處罰文書(shū)，是否符合審計(jì)法規(guī)定精神，有待商榷。審計(jì)機(jī)關(guān)與社會(huì)審計(jì)組織開(kāi)展的“聯(lián)合審”，并以審計(jì)機(jī)關(guān)的名義出具審計(jì)處理處罰文書(shū)，是否符合審計(jì)法規(guī)定精神，也有待商榷。如果審計(jì)機(jī)關(guān)聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)組織人員參與審計(jì)，則符合審計(jì)法實(shí)施條例第十一條“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以聘請(qǐng)具有與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員參加審計(jì)工作”的規(guī)定。
這種審計(jì)組織方式的優(yōu)勢(shì)：一是給審計(jì)組帶來(lái)新的思路。審計(jì)人員結(jié)構(gòu)廣泛，人力資源充足，結(jié)合專業(yè)特長(zhǎng)，集思廣益，較易形成新的思路和方法，衡量錯(cuò)弊，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。二是提高審計(jì)業(yè)務(wù)能力。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以發(fā)揮其政策理論水平高、信息渠道暢通、獨(dú)立性強(qiáng)等方面的優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)能力提高。當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)可以發(fā)揮其地域優(yōu)勢(shì)，熟悉情況，較快地開(kāi)展工作，同時(shí)聯(lián)合審計(jì)人員可以相互監(jiān)督，提高審計(jì)的透明度，審計(jì)人員各施其能，提高審計(jì)質(zhì)量。三是便于促使審計(jì)問(wèn)題的整改落實(shí)。當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)與地方政府聯(lián)系密切，便于加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，在審計(jì)問(wèn)題的整改落實(shí)方面發(fā)揮作用，堅(jiān)持主要矛盾與次要矛盾相結(jié)合，突出審計(jì)整改落實(shí)的重點(diǎn)，增強(qiáng)審計(jì)效能。可以說(shuō)，“聯(lián)合審”較好地發(fā)揮了“同級(jí)審”和“交叉審”的優(yōu)勢(shì)，避免了二者的不足。
由于聯(lián)合審計(jì)組成員分屬不同的審計(jì)機(jī)關(guān)，每位成員的工作能力和工作方式不盡相同，彼此也不熟悉，導(dǎo)致審計(jì)組長(zhǎng)對(duì)成員管理難度加大。容易出現(xiàn)分工不合理、職責(zé)劃分不明確、溝通交流不順暢，單個(gè)審計(jì)人員難以發(fā)揮個(gè)人潛力，甚至?xí)霈F(xiàn)各自為政、互相依賴、互相職責(zé)的現(xiàn)象，使審計(jì)組成本高、效率低。同時(shí)，“聯(lián)合審”也會(huì)出現(xiàn)上文提到的審計(jì)執(zhí)法超范圍的問(wèn)題。
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