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公共事務(wù)與制度選擇
公共事務(wù)與制度選擇在當(dāng)代社會(huì)，人心已經(jīng)逐漸遠(yuǎn)天道而近人事，人事也開始逐漸擺脫道德(修身)和政治(治國(guó)、平天下)而依歸經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(物欲的滿足與自我的實(shí)現(xiàn))。人類事務(wù)已經(jīng)更加人間化、公私二元化了。人類事務(wù)的這一趨勢(shì)是福，也是禍。這是現(xiàn)代人要探討的最為形而上的問題，也是現(xiàn)代哲學(xué)所要解決的問題。本章將在把這些高度形而上學(xué)的問題擱置一邊的情形之下探討人間事務(wù)的性質(zhì)以及處理方略的優(yōu)選抉擇，政x與市場(chǎng)的基本關(guān)系，諾斯悖論的出路和在以霍布斯主權(quán)理論和韋伯式官僚制度為基礎(chǔ)的中央集權(quán)的國(guó)家之外的公共事務(wù)制度解決之道。本章認(rèn)為，對(duì)于人間事務(wù)來說，單一的無政x的市場(chǎng)制度、強(qiáng)政x的政策治國(guó)、按規(guī)則辦事的法律治國(guó)等方案，均不是唯一合理的方略。可行的方略應(yīng)該是給個(gè)人以充分的處理私人事務(wù)的自由，通過市場(chǎng)制度把可私化的公共事務(wù)化解為任由個(gè)人獨(dú)立處理的私人事務(wù)，通過政x選擇的政策方案和立法、司法組織確定的法律規(guī)則有節(jié)制地管理難以私化的公共事務(wù)，鼓勵(lì)生產(chǎn)，鼓勵(lì)貿(mào)易，鼓勵(lì)創(chuàng)新，鼓勵(lì)發(fā)展，保護(hù)個(gè)人經(jīng)營(yíng)私人事務(wù)的基本權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)制度。市場(chǎng)、政策、法治，三者的復(fù)雜的適當(dāng)組合才是最可行的治國(guó)方略，才是真正的富國(guó)之道。從歷史的視角來看，市場(chǎng)、政策、法律治國(guó)的抉擇只是新近的事情，它替代帝國(guó)沖動(dòng)時(shí)日方短，且隨時(shí)受到來自帝國(guó)沖動(dòng)的壓力，而當(dāng)?shù)蹏?guó)的沖動(dòng)與當(dāng)代建構(gòu)理性結(jié)合在一起，擁有了韋伯式的龐大的官僚制度時(shí)，這一新近的替代更顯得脆弱。于是，在理性之外，充分開拓積累幾千年人類努力的東西方文明中可以作為市場(chǎng)制度和法律制度的基本遺產(chǎn)，遏制帝國(guó)的沖動(dòng)，建設(shè)民主、立憲、自由、自治的res publica即開放的公共領(lǐng)域，并以此來建設(shè)市場(chǎng)制度的政治、法律、道德基礎(chǔ)，成了人類事務(wù)解決的可行的制度創(chuàng)新抉擇。
第一節(jié) 私隱公開
除了前世、后世的臆想事務(wù)，以及現(xiàn)世的所謂圣事之外，人間的事務(wù)大體上可以分為兩類：私人事務(wù)和公共事務(wù)。從經(jīng)濟(jì)的角度來看，私人事務(wù)的理性目的是私人利益的最大化，它由此引起的收益完全由個(gè)人所得，它所導(dǎo)致的成本也完成由個(gè)人承擔(dān)，所有事務(wù)也必須由有關(guān)個(gè)人的充分努力才能完成。人們常說的“私益物品(private goods)"以及不太常說的“私害物品(private bads)"，均屬于私人事務(wù)的范疇。最典型的私人事務(wù)是完全個(gè)人化的事務(wù)，這就是所謂的“私(privacy)"。私往往是“隱”的，所以又叫“隱私”。
從經(jīng)濟(jì)角度來看，私人事務(wù)在其完成過程中，收益與成本均是對(duì)稱的，因此它無需任何外在的力量去組織，也無需任何外在的監(jiān)督和激勵(lì)措施，就可以有充分的激勵(lì)使私人利益最大化，即私益物品的發(fā)展能夠得到充分的發(fā)展，私害物品的供給能夠得到充分的遏制。相反，如果私人事務(wù)經(jīng)常遭到外在力量的哪怕是善意的組織、監(jiān)督或者激勵(lì)，私人事務(wù)的收益和成本的對(duì)稱性就會(huì)遭到扭曲，這時(shí)私益物品的發(fā)展就會(huì)因外在的力量而失去其天然的原動(dòng)力，而私害物品的供給卻有可能得到極大的鼓勵(lì)。從人類社會(huì)的實(shí)踐來看，情形也的確這樣，除了個(gè)別石油國(guó)家之外，一個(gè)繁榮的社會(huì)，總是盡可能保證私的隱性，充分尊重個(gè)人在處理私事方面的理性選擇，絕不強(qiáng)制化私為公，充分保證個(gè)人全權(quán)處理私人事務(wù)的自由權(quán)利；而一個(gè)貧窮的社會(huì)，卻往往對(duì)私人事務(wù)橫加干涉，以私人理性不足為名，強(qiáng)制性地化私為公，清私滅私，限制甚至剝奪個(gè)人處理私人事務(wù)之自由權(quán)利。
私人事務(wù)的存在并非是無條件的。對(duì)于人來說，私人事務(wù)存在的先天條件是人天生就有自我意識(shí)，使得他在自由的時(shí)候，有享有自由的秉賦，在不自由的時(shí)候，有對(duì)自由的向往，有獨(dú)立生活的愿望。從可能性上來看，人也的確可以在一定程度上獨(dú)立生活，擁有自由所必需的享受孤獨(dú)的能力。人要享受自由，就應(yīng)該學(xué)會(huì)并且有能力維持孤獨(dú)，而要做到這一點(diǎn)，不僅需要個(gè)人本身去獨(dú)立完成私人事務(wù)，需要個(gè)人有自治的勇氣，敢于承擔(dān)自治的責(zé)任，而且還需要整個(gè)社會(huì)給予適當(dāng)?shù)闹贫劝才�，保證個(gè)人自由、獨(dú)立地完成私人事務(wù)。只有個(gè)人有自治的勇氣和責(zé)任，只有整個(gè)社會(huì)建立保證自治的復(fù)雜的制度安排，個(gè)人才可能是自由的，個(gè)人才可能獨(dú)立地處理私人事務(wù)，私人事務(wù)完成過程的成本與收益的對(duì)稱性才能得到保證，私益物品才能得到最大限度的發(fā)展，私害物品也才能夠得到最大限度的遏制。相反，在一個(gè)社會(huì)中，人如果象螞蟻一樣，完全依靠集體來生存，沒有獨(dú)立的不受外在干涉的隱私，人們沒有處理私人事務(wù)的自由，每一個(gè)人都象螞蟻那樣只是一個(gè)龐大的蟻冢的一員，私事不隱，私人事務(wù)完全公開化，這時(shí)除非面臨極端困難的情形，否則私人物品的供給成本和收益的對(duì)稱性就會(huì)嚴(yán)重扭曲，搭便車等道德災(zāi)難就會(huì)接踵而至，個(gè)人處理私人事務(wù)的積極性就會(huì)挫傷殆盡，整個(gè)社會(huì)也只能維持在饑寒交迫的水平，永遠(yuǎn)與繁榮無緣。這就是凡是繁榮的社會(huì)也是自由的社會(huì)、貧窮的社會(huì)往往不是自由的社會(huì)的奧秘。這也是繁榮的社會(huì)一旦限制個(gè)人處理私人事務(wù)的自由就會(huì)失去繁榮，而貧窮的社會(huì)一旦提供處理私人事務(wù)的自由就會(huì)獲得繁榮的奧秘。
一言以蔽之，正是因?yàn)橹哺谌诵陨钐幍膶?duì)自由的向往和承擔(dān)自治的勇氣和能力，才使得人能夠保持孤獨(dú)，保持作為個(gè)體之人的存在，同時(shí)也使得人能夠發(fā)揮個(gè)體的創(chuàng)造力，發(fā)揮個(gè)體的聰明才智，去享受繁榮，過上富足、體面的人的生活。也正因?yàn)槿绱�，人才擁有了道德、人格和尊�?yán)。如果人象螞蟻那樣，只能靠集體來生存，不可能獨(dú)立生活，那么人就不成其為人，而成其為螞蟻，人也就談不上自由，談不上道德了，更談不上富足、體面和尊嚴(yán)了。
但是，人也并不能象老虎那樣，完全可以孤獨(dú)地生活。實(shí)際上，人雖然有能力享受孤獨(dú)，但是孤獨(dú)變成了完全的老虎式的孤立，個(gè)人的能力是不可能支撐富足而體面的所謂“人”的生活的。人是具有社會(huì)性的，人的生存和發(fā)展需要相互之間的互惠性分工和合作，人的福利水平的高低也取決于人們的集體生活質(zhì)量的高低。對(duì)私人福利水平主要取決于復(fù)雜的分工和協(xié)作的社會(huì)來說，私人事務(wù)的完成在很大程度上需要他人的合作�；セ菪缘姆止ず蛥f(xié)作，是私人事務(wù)的重要解決之道。這種分工和協(xié)作依靠的是集體的行動(dòng)，因而具有公共性，但是它在收益分配和成本配置方面只要對(duì)每一個(gè)個(gè)體來說均是對(duì)稱的，那么它在本質(zhì)上依然屬于私人事務(wù)。當(dāng)然，分工和協(xié)作方面，也有可能存在私人收益分配和成本配置不對(duì)稱的問題，如果所涉及的私人收益分配和成本配置是不對(duì)稱的，即存在著外部經(jīng)濟(jì)或者外部不經(jīng)濟(jì)的問題，該事務(wù)的性質(zhì)就變成了公共的事務(wù)。
與私人事務(wù)相反，公共事務(wù)的理性目的是公共事務(wù)所覆蓋的公眾利益的最大化，它由此引起的收益由一定的公眾所得但在分配上來看并非由所有公眾平均所得，它導(dǎo)致的成本由一定的公眾所承擔(dān)但在成本配置上來看也并非由所有公眾平均承擔(dān)，即所有公共事務(wù)并非一定要由全體公眾的平均努力才能完成，所有公共事務(wù)引起的收益也并非要向全體公眾平均分配，其結(jié)果就是對(duì)整個(gè)社會(huì)來說，公共事務(wù)的成本和收益可能是對(duì)稱的，但對(duì)于每一個(gè)人來說，他對(duì)公共事務(wù)所作出的貢獻(xiàn)和因此而得到的收益很可能是不對(duì)稱的。于是就有可能導(dǎo)致這一情形：為公共事務(wù)努力工作的人往往是付出多而收益少，而那些不努力工作，甚至蓄意怠工、損公肥私的人，往往是收益多而付出少。人們常說的外部性、公益物品(public goods)或公害物品(public bads)，就屬于公共事務(wù)范疇。
公益物品的供給或公害物品的遏制，由于私人成本與私人收益的不對(duì)稱性，如果沒有外在的組織技巧，沒有外在的監(jiān)督措施，沒有外在的激勵(lì)措施，沒有外在的符合公共利益的行為規(guī)范，公共事務(wù)就可能因?yàn)閺V泛的“搭便車”問題而無法高質(zhì)量地完成。
在公共事務(wù)實(shí)踐中，適用于私人事務(wù)分工和合作的市場(chǎng)制度不可能自發(fā)地創(chuàng)造出來，而且在私人事務(wù)合作實(shí)踐中創(chuàng)造出來的有效的市場(chǎng)制度對(duì)于公共事務(wù)也是無能為力的，對(duì)此只能通過非市場(chǎng)的內(nèi)在的道德修養(yǎng)和意識(shí)形態(tài)、外在的組織制度和非市場(chǎng)的公共選擇規(guī)則和監(jiān)督措施來加以組織和規(guī)范，否則，在公共事務(wù)領(lǐng)域里不是霍布斯的一切人反對(duì)一切人的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，就是沒有水喝的三個(gè)和尚狀態(tài)，而在這些狀態(tài)里，人類的公共事務(wù)是不可能得到有效解決的。
從經(jīng)濟(jì)的角度來看，私人事務(wù)最好由私人自己來管理，因?yàn)檫@樣做可以使私人事務(wù)得到最高質(zhì)量的處理。當(dāng)然，從現(xiàn)實(shí)來看，總是有各種各樣的理由使得私人事務(wù)變成公共事務(wù)，其結(jié)果就是人為地扭曲了私人事務(wù)的收益成本比較，使得兩者人為地不對(duì)稱，變成了人為的“公共事務(wù)”，于是所有的事務(wù)均成了公共事務(wù)，私人事務(wù)完成過程中的收益和成本對(duì)稱機(jī)制破壞掉了，實(shí)質(zhì)上的私人事務(wù)完成激勵(lì)不充分，其結(jié)果就是低效率和整個(gè)社會(huì)福利的損失。
市場(chǎng)制度的優(yōu)點(diǎn)就是能夠促進(jìn)人與人之間的分工和協(xié)作，并保證參與人成本收益比較的對(duì)稱性。也就是說，它能夠把因合作產(chǎn)生的人類事務(wù)的公共性(即成本收益不對(duì)稱性)控制在最低的范圍之內(nèi)(化公為私)，從而開發(fā)每一個(gè)人尋求充分的分工和協(xié)作的積極性，促進(jìn)私人事務(wù)合作并導(dǎo)致私人利益最大化的具有公共性質(zhì)的合作規(guī)則，促進(jìn)共同繁榮(化私為公)。但是，公共性更強(qiáng)的事務(wù)，如自愿公平交易規(guī)則的維護(hù)、外部性的內(nèi)在化、公益物品的供給等問題，市場(chǎng)制度雖然也能夠部分地通過其特有的化私為公機(jī)制加以解決，但是它的解決總是不充分的，總有不盡人意之處。除此之外，市場(chǎng)制度本身也需要一系列的保護(hù)，它雖然可以其巨大的收益來證明自己的生存能力，但也是非常脆弱的。保護(hù)市場(chǎng)制度，自然也是公共的事務(wù)。要解決這些事務(wù)，勢(shì)必需要尋求市場(chǎng)之外的解決之道，即公共事務(wù)的公共解決之道。
那么，除市場(chǎng)之外，還有什么呢？在人類社會(huì)中，最為重要的制度設(shè)置就是國(guó)家或政x。與一般的制度安排相比，國(guó)家或政x具有強(qiáng)制性和普遍性的特點(diǎn)。它所具有的普遍性的特點(diǎn)，使得它可以名正言順地宣布自己是普遍的公共利益的代表，并以公共利益的名義來處理公共事務(wù)。它所具有的強(qiáng)制性的特點(diǎn)，使它可以通過外在的強(qiáng)制來矯枉，使公共事務(wù)在完成過程中所涉及的私人成本和私人收益相對(duì)稱，從而保證完成公共事務(wù)所需要的充分的私人激勵(lì)。同時(shí)，也可以通過強(qiáng)制征稅等辦法，來籌集完成公共事務(wù)所需要的資金。尤其重要的是，“政x能夠確定和實(shí)行所有權(quán)，費(fèi)用低于自愿團(tuán)體的費(fèi)用；并且隨著市場(chǎng)的擴(kuò)大，這些收益會(huì)更為顯著。”因此，市場(chǎng)和政x，作為解決人類事務(wù)的制度安排，是各有其優(yōu)劣的。市場(chǎng)一般只適合處理有分工收益的私益物品的供給，雖然也能夠局部地把公共事務(wù)化為私人事務(wù)加以處理，但并不能完全化解所有公共事務(wù)的公共性，從而充分調(diào)動(dòng)個(gè)人的才能、積極性，來充分處理公共事務(wù)問題。政x在處理可私化的公共事務(wù)方面不及市場(chǎng)制度，但是在處理難以私化的公共事務(wù)方面，它卻有著天然的優(yōu)勢(shì)。
大體說來，實(shí)行市場(chǎng)制度的社會(huì)需要政x管理的公共事務(wù)基本上可以分為三類，一類是可變性極少的。如界定和維護(hù)市場(chǎng)參與者的行為規(guī)范，界定公共管理組織結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范，就是可變性較差的，有時(shí)甚至可以幾百年不變；一類是可變性適中的，一般要過五、六年至十余年一變；一類是可變性較強(qiáng)的，其變化速度雖然不及朝令夕改，但的確需要臨時(shí)變化，并且允許政x根據(jù)具體情況，相機(jī)抉擇。除此之外，在人類事務(wù)中還存在著變化極快的事務(wù)，對(duì)于這些事務(wù)，它即使具有公共性，但由于在技術(shù)上政x即使想管理，也很難管住，因而事實(shí)上它已經(jīng)不再屬于公共事務(wù)，而且也由于管與不管差別不大，所以把它排除在公共事務(wù)管理之外也沒有什么后果。
相應(yīng)于三類公共事務(wù)，政x管理可以采取的手段也有三項(xiàng)：憲法或憲法性法律、法律和法規(guī)、政策�？勺冃詷O少的事務(wù)，一般可以由憲法或憲法性法律來管理；可變性一般的事務(wù)，由一般法律和法規(guī)來管理；而可變性較強(qiáng)的公共事務(wù)，則由政策來管理。用前兩種公共事務(wù)管理辦法一般合稱為法律治國(guó)(或者有些人所稱的制度治國(guó))，而后者一般稱為政策治國(guó)。至于變化極快的事務(wù)，政x是管不過來的，只能依靠自治或者聽天由命。
在處理公共事務(wù)時(shí)，使用政策還是使用法律，政x是可以選擇的。政策的優(yōu)點(diǎn)是反應(yīng)靈活、迅速、高效，缺點(diǎn)是穩(wěn)定性低，可預(yù)見性弱，信息成本高，所掌握的權(quán)力一般很難保證得到正當(dāng)使用，實(shí)際效率大小不穩(wěn)定。法律的優(yōu)勢(shì)是穩(wěn)定性高，可預(yù)見性強(qiáng)，信息成本低，易于控制，但對(duì)于復(fù)雜多變的問題適應(yīng)性差，程序繁雜，過程效率低，不適于處理隨機(jī)性的事務(wù)。對(duì)一個(gè)社會(huì)的公共事務(wù)來說，政策、法律，作為單一的治國(guó)手段，均不可能是唯一可行的抉擇。理論上真正可行的抉擇應(yīng)該是政策和法律并用，根據(jù)公共事務(wù)管理的基本需求來抉擇相應(yīng)的治國(guó)方略。
到此為止，本章已經(jīng)有了初步的結(jié)論：人類事務(wù)有公私之分，公共事務(wù)也有可私化的公共事務(wù)和難以私化的公共事務(wù)之分，而處理人類公共事務(wù)的制度安排則有市場(chǎng)與政x之分；不同性質(zhì)的人類事務(wù)需要有不同的處理方法，私人事務(wù)最好由個(gè)人來獨(dú)立處理，可私化的公共事務(wù)最好由市場(chǎng)制度來處理，難以私化的公共事務(wù)最好由非市場(chǎng)的方法即政x來處理，而政x則可以根據(jù)不同類型的公共事務(wù)的需要來選擇法律治國(guó)和政策治國(guó)。這就是借助既有的理論思維，排除一切現(xiàn)實(shí)的、歷史的因素對(duì)于所謂的理性思考可能產(chǎn)生的影響，在孤獨(dú)的沉思和探討中得到的思維清晰、觀點(diǎn)明確的結(jié)論。
但是，人類事務(wù)的解決之道的確是那么簡(jiǎn)單而美好嗎？
第二節(jié) 文明之道
讓我們把眼光移向它處，重新審視人的本性和人類發(fā)展的近現(xiàn)代歷史�？梢钥吹剑祟愇拿鞯陌l(fā)展，實(shí)際上與源于人性深處的沖動(dòng)是分不開的。市場(chǎng)制度之所以能夠促進(jìn)人類文明的發(fā)展，關(guān)鍵在于人性的深處有著財(cái)富的沖動(dòng)。法律規(guī)則之所以得到發(fā)展，并促進(jìn)人類的文明進(jìn)步，關(guān)鍵也在于人性深處的公正沖動(dòng)。而政策之所以成為人類事務(wù)進(jìn)程的必需品，其原因也在于人性深處具有要現(xiàn)期收益甚于遠(yuǎn)期收益的沖動(dòng)。也許正是市場(chǎng)、法律、政策恰當(dāng)?shù)厥鑼?dǎo)并利用了人性的無限沖動(dòng)，才導(dǎo)致了當(dāng)今世界的人間繁榮。
但是一旦把目光轉(zhuǎn)向更為久遠(yuǎn)的人類歷史時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)，真正影響人類幾千年歷史，并塑造今天人們依然津津樂道的數(shù)千年人類“文明”的，卻是帝國(guó)(權(quán)力)的沖動(dòng)。的確，從歷史來看，本世紀(jì)之前的五千年人類“文明”的發(fā)展實(shí)際上均與建立帝國(guó)的沖動(dòng)密切相關(guān)。人們所津津樂道的古埃及文明、印度文明、巴比倫文明、華夏文明，包括比較晚近的大英帝國(guó)的文明，均是最典型的例子。最近在威權(quán)統(tǒng)治的東亞諸國(guó)的發(fā)展中，似乎也能夠見到帝國(guó)的影子。也許正是因?yàn)檫@些原因，人們才孜孜不倦地追求帝國(guó)，崇拜帝國(guó)，追隨帝國(guó)，愿意為帝國(guó)捐軀。一直到八十年代末九十年代初，還有人在倡導(dǎo)所謂的新權(quán)威主義，甚至是開明的專制，希望大力加強(qiáng)中央權(quán)力，提高政x能力，而其理由也不過是威權(quán)政治能夠通過高明的政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加強(qiáng)中央政x權(quán)力，可以促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這使我想起霍布斯通過理性思考創(chuàng)造的利維坦怪物，我不禁問道：利維坦的制度選擇難道真是人類振興文明之道嗎？
當(dāng)把目光逼近古代歷史的時(shí)候，可以看到更多的血腥、野蠻和不穩(wěn)定，即使是今天依然津津樂道的金字塔和萬里長(zhǎng)城，也是血腥和野蠻的結(jié)晶。建立在帝國(guó)沖動(dòng)之上的人類文明是野蠻的文明，是建立在惡基礎(chǔ)上的血腥的文明，在那里，只有極少數(shù)人過著稍稍象點(diǎn)樣的生活。而且，從長(zhǎng)期來看，帝國(guó)也是極為脆弱的。埃及文明衰落了，印度文明也衰落了，華夏文明長(zhǎng)期來也隨著帝國(guó)的興衰而興衰。本世紀(jì)德國(guó)復(fù)興第三帝國(guó)的努力，意大利恢復(fù)往日羅馬帝國(guó)榮耀的努力，以及日本建立大東亞共榮圈的野心，不僅沒有促進(jìn)二十世紀(jì)人類文明的進(jìn)步，反而導(dǎo)致了前所未有的戰(zhàn)爭(zhēng)慘禍。在帝國(guó)沖動(dòng)驅(qū)使下的冷戰(zhàn)以及種種地區(qū)性的局部戰(zhàn)爭(zhēng)，其結(jié)果只是更多的資源浪費(fèi)、更多的貧困，更多的債務(wù)。而所謂強(qiáng)健的福利國(guó)家實(shí)驗(yàn)，以及更為雄心勃勃的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)驗(yàn)，雖然打著糾正“市場(chǎng)失敗”、甚至是根除無政x的“市場(chǎng)危機(jī)”的旗號(hào)，其結(jié)果也只是經(jīng)濟(jì)滯脹甚至是經(jīng)濟(jì)瀕于崩潰的邊緣。奧斯維辛集中營(yíng)和古拉格群島，南京大屠殺和倫敦大轟炸，只是因?yàn)榘l(fā)生在二十世紀(jì)才引人注目；福利國(guó)家的德性和計(jì)劃國(guó)家的理性，也只是因?yàn)樵獾搅耸〔挪粸槿怂嗖A。帝國(guó)的沖動(dòng)或許是人類文明的塑造者，帝國(guó)的統(tǒng)治者不見得一定是昏庸的，惡也許是至善的見證人和塑造者，但它與人類因此而付出的巨大代價(jià)相比，值得嗎？尤其當(dāng)這一切以其他可能的巨大發(fā)展機(jī)會(huì)為機(jī)會(huì)成本時(shí)，這些東西值得珍視嗎？
打開《政治學(xué)》，在第一卷第一章第一段就看到亞里士多德寫道：“一切社會(huì)團(tuán)體的建立，其目的總是為了完成某些善業(yè)……既然一切社會(huì)團(tuán)體都以善業(yè)為目的，那么我們也可說社會(huì)團(tuán)體中最高而包含最廣的一種，它所求的善業(yè)也一定是最高而最廣的：這種至高而廣涵的社會(huì)團(tuán)體就是所謂‘城邦’。”城邦即至善這一觀念的現(xiàn)代表現(xiàn)就是國(guó)家即公共利益，政x即人之父母，政x官員都是為了公共利益服務(wù)的，采取的政策都是代表公共利益的。這一觀念在現(xiàn)代社會(huì)流行得如此廣泛，以致于人們已經(jīng)忘了或者不愿意再正視國(guó)家或政x這一制度安排所具有政治統(tǒng)治性和軍事性，在更多的人看來，經(jīng)典意義上的政治、軍事統(tǒng)治對(duì)于政x來說已經(jīng)是可以忽略不計(jì)的了，于是對(duì)外擴(kuò)張的軍事設(shè)施變成了提供國(guó)防服務(wù)的公益物品，對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓的警察、監(jiān)獄等專政機(jī)關(guān)變成了提供治安服務(wù)的公益物品，政治統(tǒng)治和對(duì)外擴(kuò)張的職能或者淡化，或者轉(zhuǎn)了性。但是，國(guó)家真的變性了嗎？
從國(guó)家這一人類制度安排的演進(jìn)史來看，它來源于人性深處的帝國(guó)(權(quán)力)沖動(dòng)，而政x則是實(shí)現(xiàn)這種沖動(dòng)的組織工具。國(guó)家或政x的首要特性是政治性和軍事性，其服務(wù)性是次生的特點(diǎn)。實(shí)際上，歷史上的政x基本上是一種掠奪性的組織而不是致力于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民眾福利的組織。道格拉斯·諾斯說得好：“歷史上，國(guó)家往往不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。的確，與其說國(guó)家是關(guān)心‘公益物品(public goods)_的組織，不如說是黑x黨更合適�！睔v史上的政x經(jīng)常由于政治統(tǒng)治的需要、對(duì)外擴(kuò)張的需要而掠奪性地征用社會(huì)所擁有的來之不易的資源。在此，國(guó)家的需要成了目的，政治統(tǒng)治者的需要是主要的，社會(huì)的需求是次要的。政x的服務(wù)性起源于對(duì)帝國(guó)沖動(dòng)的遏制，自從代議制政x誕生以來，政x的服務(wù)性功能開始日益增強(qiáng)，其掠奪性的特征開始日益衰落，統(tǒng)治者的政治需要雖然仍然是政x的首要考慮，但是社會(huì)的需求也開始為政x所重視。就如諾斯所說：“國(guó)家自覺關(guān)心經(jīng)濟(jì)績(jī)效是比較晚近的現(xiàn)象，它始于重商主義時(shí)代，更準(zhǔn)確地說，很可能與‘代議制’政x的興起有關(guān)�！痹诂F(xiàn)代社會(huì)里，一個(gè)政x在政治上越民主、在軍事上越獨(dú)立，帝國(guó)的沖動(dòng)越能夠得到遏制，其服務(wù)性就越強(qiáng)，就越可能依據(jù)經(jīng)濟(jì)的原則、道德的原則而不是政治的原則來履行其滿足社會(huì)需求的功能。正是代議制原則以及一系列的憲政制度安排，最大限度地遏制了國(guó)家的帝國(guó)沖動(dòng)，遏制了它過分?jǐn)U張的對(duì)內(nèi)職能，也遏制了它過分的對(duì)外擴(kuò)張，才使得當(dāng)代社會(huì)的人們擁有了經(jīng)營(yíng)私人事務(wù)的基本權(quán)利，才使得近現(xiàn)代人有了創(chuàng)造市場(chǎng)制度來協(xié)調(diào)分工與交易的機(jī)會(huì)。
因此，近現(xiàn)代人是幸運(yùn)的。因?yàn)樵谌祟悮v史進(jìn)入二十世紀(jì)以后，與東西方文明密切相關(guān)的巨型帝國(guó)都崩潰了，新的重建帝國(guó)的努力也都招致了失敗。這一幸運(yùn)來自這一事實(shí)：帝國(guó)的沖動(dòng)在盛行了數(shù)千年之后，人類終于在幾個(gè)世紀(jì)之前艱難地開辟了新的振興真正的文明之道。公元1776年，亞當(dāng)·斯密出版《國(guó)富論》一書，西方社會(huì)終于在帝國(guó)的沖動(dòng)之外開創(chuàng)了市場(chǎng)制度之路，自此之后，雖然帝國(guó)沖動(dòng)的勢(shì)頭依然不減，并且借著開發(fā)海外市場(chǎng)的風(fēng)頭建立了一個(gè)又一個(gè)的龐大的殖民帝國(guó)，但市場(chǎng)制度在強(qiáng)烈的帝國(guó)沖動(dòng)之中依然得到了充分的發(fā)展，充分開發(fā)了每一個(gè)人的積極性，鼓勵(lì)生產(chǎn)，鼓勵(lì)貿(mào)易，從而使人類文明獲得了除帝國(guó)沖動(dòng)之外的源源不絕的來自個(gè)人和社會(huì)的動(dòng)力，導(dǎo)致了整個(gè)西方世界的現(xiàn)代化。隨著市場(chǎng)文明的發(fā)展，帝國(guó)沖動(dòng)的機(jī)會(huì)成本越來越大，殖民帝國(guó)一個(gè)接一個(gè)地衰落了。它的發(fā)展，雖然受到一次又一次的帝國(guó)沖動(dòng)的沖擊，但是由于它所帶來的巨大收益，終于經(jīng)受住了帝國(guó)沖動(dòng)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。并且在最近幾十年里，市場(chǎng)制度終于步出西方世界，開始深深地影響東方社會(huì)的發(fā)展。正是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，而不是所謂威權(quán)政x的沖動(dòng)，東亞諸國(guó)才開始逐步擺脫貧困，開始在貧窮落后的第三世界國(guó)家中脫穎而出，走向富裕之路了。
不過，幸運(yùn)也只是幸運(yùn)，實(shí)際上帝國(guó)沖動(dòng)的幽靈依然在全世界到處徘徊、游蕩，伺機(jī)作虐。第二次世界大戰(zhàn)之后，帝國(guó)的時(shí)代雖然結(jié)束了，再也沒有一個(gè)國(guó)家敢以自稱某某帝國(guó)為榮，幾乎所有的國(guó)家都制定了一部憲法，定國(guó)號(hào)為共和國(guó)，并宣布自己的制度是民主的，至少也宣稱民主制度是自己的政治發(fā)展目標(biāo)，但是世界人民的解放依然遙遙無期。戰(zhàn)后各國(guó)求助于強(qiáng)制的行動(dòng)來對(duì)付危機(jī)已經(jīng)導(dǎo)致了新形式的隱蔽帝國(guó)主義。中央政x的權(quán)力不斷強(qiáng)化，軍隊(duì)、警察、情報(bào)機(jī)構(gòu)等統(tǒng)治性的官僚機(jī)構(gòu)越來越發(fā)達(dá)，個(gè)人處理私人事務(wù)和參與公共事務(wù)的基本人權(quán)受到嚴(yán)格控制。以托馬斯·霍布斯的《利維坦》為依據(jù)的主權(quán)國(guó)家理論和韋伯的官僚制度是使這一切成為可能的理論因素�！凹热淮嬖谥[蔽的帝國(guó)主義和掠奪性的國(guó)家的可能性，那么就意味著市場(chǎng)無效率不可能總是能夠從市場(chǎng)轉(zhuǎn)向國(guó)家而獲得解決。國(guó)家官員或控制著國(guó)家權(quán)力的人，可以象最損人利己的和最貪婪的資本家一樣具有掠奪性�！�
當(dāng)然，支配國(guó)家權(quán)力的政治首腦并非全部都是貪婪的猛禽，某些政治領(lǐng)導(dǎo)人的確受著強(qiáng)烈的行善動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)，有“天下興亡、匹夫有責(zé)”的抱負(fù)，有“先天下之憂而憂、后天下之樂而樂”的品格，而不是為了滿足強(qiáng)烈的權(quán)力欲而統(tǒng)治，也不是為了滿足財(cái)富欲而掠奪他人。這也許是開明專制或者是新權(quán)威主義的假定。但實(shí)際上，“擁有最終支配權(quán)力并且同時(shí)控制著社會(huì)中暴力的合法使用權(quán)力的那些人，出于行善的感情而力求掃除阻擋其前進(jìn)的所有障礙。這些就是人類社會(huì)中產(chǎn)生出極端形式的壓迫的條件。每當(dāng)人類抱有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)和正確的信念而被授權(quán)使用惡的手段以行善時(shí)，巨大的危險(xiǎn)便出現(xiàn)了。其結(jié)果可能是滅絕種族的大屠殺。”
對(duì)人類來說，帝國(guó)的沖動(dòng)即使能夠帶來收益，但人們因此而付出的直接代價(jià)和機(jī)會(huì)成本是極其巨大的，即使行善的帝國(guó)沖動(dòng)，也是如此。而且，對(duì)于當(dāng)代人來說，控制行善的帝國(guó)沖動(dòng)要比控制行惡的帝國(guó)沖動(dòng)顯然要更加困難。那么，如何控制呢？讓我們先轉(zhuǎn)向諾斯關(guān)于人類經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度分析。
第三節(jié) 諾斯悖論
在二十世紀(jì)后半期，市場(chǎng)制度已經(jīng)逐漸取代帝國(guó)制度，成為人類文明發(fā)展的更為有效的制度安排。但是，市場(chǎng)制度作為一種制度安排，其發(fā)展并不是不需要條件的。它需要消費(fèi)者主權(quán)的意識(shí)形態(tài)，需要有效的得到可靠保護(hù)的私有產(chǎn)權(quán)制度，需要和平的政治條件，需要體現(xiàn)公平正義的立法和司法制度，并要求外部性的充分校正和公益物品的充分供給。這一切，僅僅靠市場(chǎng)制度本身，是難以得到維持的。為此，人們都把希望寄托于所謂善意的國(guó)家，在各種利益沖突面前保持中立的中性國(guó)家，以公共福利最大化為其效用函數(shù)的國(guó)家，而且是能夠洞察公共事務(wù)的性質(zhì)并能夠充分解決公共事務(wù)問題的國(guó)家。
道格拉斯·諾斯的研究表明，國(guó)家理論和所有權(quán)理論是理解決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效和知識(shí)技術(shù)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)的必不可少的工具。國(guó)家理論之所以不可缺少，原因在于國(guó)家規(guī)定著所有權(quán)結(jié)構(gòu)，國(guó)家最終對(duì)所有權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé)，而所有權(quán)結(jié)構(gòu)的效率則是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、停滯或經(jīng)濟(jì)衰退的重要根源。他認(rèn)為，如果存在一個(gè)“中性”的國(guó)家，假定存在著對(duì)技術(shù)的壓制、信息成本和不確定性，在短缺和競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)里出現(xiàn)的各種所有權(quán)，就其成為一種最低成本方法這一意義而言，應(yīng)當(dāng)是有效的。然而，契約的國(guó)家理論中所想象的以促進(jìn)社會(huì)福利最大化為己任的、專心致志提供有效產(chǎn)權(quán)制度安排、在各種利益集團(tuán)之間不偏不倚的中性國(guó)家是不存在的，而掠奪的國(guó)家理論所設(shè)定的以促進(jìn)統(tǒng)治者利益最大化為己任、無心提供有效產(chǎn)權(quán)制度安排、在各種利益集團(tuán)之間更傾向于強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的國(guó)家更是事實(shí)。他的研究結(jié)果是，“國(guó)家的存在對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來說是必不可少的，但國(guó)家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。這就是通常所說的諾斯悖論。
諾斯認(rèn)為，國(guó)家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其原因在于國(guó)家“在行使暴力上有比較利益”，它可以通過降低集體行動(dòng)規(guī)則的制定、實(shí)施、遵循等費(fèi)用，來提供經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需要的有效的所有權(quán)結(jié)構(gòu)。國(guó)家導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退的原因在于統(tǒng)治者的福利函數(shù)與社會(huì)福利函數(shù)的不一致性。統(tǒng)治者的行為目標(biāo)的下起點(diǎn)是維持統(tǒng)治地位，重點(diǎn)則是統(tǒng)治收益(如收入)的最大化。統(tǒng)治者的統(tǒng)治威脅來自它的統(tǒng)治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，統(tǒng)治者總是有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的：競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家或其國(guó)內(nèi)可能成為統(tǒng)治者的人。在沒有勢(shì)均力敵的替代者的地方，現(xiàn)有的統(tǒng)治者在特征上便是暴君、獨(dú)裁的人或?qū)Ｖ凭�。替代者的�?shì)力越是接近，統(tǒng)治者所擁有的自由度便越小，由選民所持有的邊際收入的比例便越大。選民的機(jī)會(huì)成本還將制約著統(tǒng)治者所提供的一定范圍服務(wù)(即不是純公益物品)的分配，因?yàn)榻y(tǒng)治者為勢(shì)力接近者的替代者提供的服務(wù)，大于為沒有替代可能的人提供的服務(wù)。選民轉(zhuǎn)向另一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)治者(另一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)單元)或支持國(guó)內(nèi)統(tǒng)治者的競(jìng)爭(zhēng)者的收益，以及反對(duì)派或競(jìng)爭(zhēng)者吸引選民支持的資源和軍事能力，構(gòu)成了對(duì)統(tǒng)治者的兩種約束，競(jìng)爭(zhēng)約束和交易成本的約束。競(jìng)爭(zhēng)約束迫使統(tǒng)治者避免觸犯有權(quán)勢(shì)的選民，它會(huì)同意將所有權(quán)結(jié)構(gòu)有利于這些團(tuán)體，而不管這種所有權(quán)結(jié)構(gòu)的變化是否有利于效率。有效的所有權(quán)雖然能夠提高國(guó)家的收入，但由于有效的所有權(quán)條件下國(guó)家征稅成本高，為了保證以較低的成本來收稅，國(guó)家更傾向于承認(rèn)壟斷而不是選擇導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)的所有權(quán)。
于是，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退兩方面，“國(guó)家的普遍趨勢(shì)是產(chǎn)生低效率的所有權(quán)，從而不能達(dá)到持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；各國(guó)所固有的不穩(wěn)定性導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)變革，結(jié)果，最后引起經(jīng)濟(jì)衰退。”只要該國(guó)選民的機(jī)會(huì)成本或競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家的相對(duì)實(shí)力沒有變化，停滯的國(guó)家也可以生存。
但是，無效率的國(guó)家如果有著被征服的額外收益，它不見得可以長(zhǎng)期安然無恙。帝國(guó)的沖動(dòng)也會(huì)隨時(shí)驅(qū)使雄心勃勃的統(tǒng)治者稱霸天下。在一個(gè)存在相當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)壓力的社會(huì)里，有效率的鄰國(guó)往往威脅到無效率國(guó)家，這時(shí)無效率的但依然具有調(diào)整能力的國(guó)家就會(huì)有壓力去修改甚至廢除無效率的所有制結(jié)構(gòu)，使社會(huì)降低交易費(fèi)用和提高增長(zhǎng)率。
在這種壓力之下，再加上相對(duì)價(jià)格變化而引起的選民選擇既有統(tǒng)治者機(jī)會(huì)成本的增大，選民群體的談判能力就會(huì)大大增加，從而可能導(dǎo)致變更規(guī)則，使該群體的收入增加，或選民可能迫使統(tǒng)治者放棄他制定規(guī)則的某些權(quán)力。就如諾斯所斷言的，代議制政x往往就是在統(tǒng)治者面臨外部威脅時(shí)出現(xiàn)的。希臘城邦如雅典從君主制過渡到寡頭制進(jìn)而過渡到民主制，是由于軍事技術(shù)的變化而出現(xiàn)的，因?yàn)榉疥囍荒苡晒褴婈?duì)來完成。統(tǒng)治者放棄的是部分制定規(guī)則的權(quán)力。在近代初期的歐洲，軍事技術(shù)的變化在某些情況下還迫使統(tǒng)治者將制定規(guī)則的權(quán)力委托給國(guó)會(huì)或三級(jí)會(huì)議，以便換取更多的稅收來維持統(tǒng)治者生存的需要。人類進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，相對(duì)價(jià)格再次發(fā)生變化，人力資本的重要性大大提高，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，新的利益集團(tuán)出現(xiàn)，這些集團(tuán)就是十九世紀(jì)以來國(guó)家進(jìn)一步民主化、多元化的政治基礎(chǔ)。
不過，即使政治制度由專制轉(zhuǎn)向民主，并不意味著諾斯悖論的解決。諾斯強(qiáng)調(diào)：“無論是選民跟統(tǒng)治者就所有權(quán)談判，還是爭(zhēng)取到對(duì)規(guī)則制定權(quán)的某種控制，就所有權(quán)有效或無效而論，結(jié)果可能是一樣的�！敝Z斯悖論依然有效，他舉例說，象蘇聯(lián)和美國(guó)，在國(guó)家控制上就有巨大差異。前者是接近單一統(tǒng)治者國(guó)家模型，后者是一個(gè)多元主義的國(guó)家。在蘇聯(lián)，所有權(quán)的談判是在控制結(jié)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行的，在美國(guó)，利益集團(tuán)普遍為控制國(guó)家而斗爭(zhēng)。但光憑這一差異是沒有理由預(yù)見這個(gè)或那個(gè)國(guó)家的所有權(quán)的相對(duì)效率的。公共選擇理論的研究也表明，以僵化的利益集團(tuán)政治為基礎(chǔ)的民主政治也可能偏離公共福利，它所選擇的所有權(quán)結(jié)構(gòu)也可能偏向無效率。沒有節(jié)制的極權(quán)民主政治很容易導(dǎo)致政治肥大癥，很容易導(dǎo)致運(yùn)用政治手段來均分財(cái)富，而不是促進(jìn)高效率的所有制結(jié)構(gòu)。
因此，諾斯認(rèn)為有效的制度創(chuàng)新總是稀缺的，制度創(chuàng)新來自統(tǒng)治者，而不是選民，因?yàn)檫x民始終面臨著搭便車的問題，而統(tǒng)治者的偏好又大多偏離公共福利。民主政治雖然制約了統(tǒng)治者的部分偏好，但也只是以特殊利益集體的無效率偏好替代了統(tǒng)治者的無效率的不良偏好。因此，諾斯悖論沒有一個(gè)穩(wěn)定的解，即增長(zhǎng)過程總是不穩(wěn)定的，它更為可能的解是無效率，而不是有效率的制度選擇。
但幸運(yùn)的是，就如前文所說，市場(chǎng)制度在帝國(guó)的壓力之下，還是頑強(qiáng)地發(fā)展起來了。這是諾斯悖論的一個(gè)不穩(wěn)定且幸運(yùn)的小概率解。這個(gè)解一旦成為事實(shí)，它就不再是純數(shù)學(xué)意義上的小概率解了，因?yàn)樗痛私o人類各個(gè)社會(huì)的發(fā)展提供了一個(gè)強(qiáng)烈的參照點(diǎn)，給全世界所有的社會(huì)一個(gè)現(xiàn)實(shí)的榜樣。實(shí)施市場(chǎng)制度的帝國(guó)因?yàn)閲?guó)富而兵強(qiáng)，比較實(shí)力陡增，在帝國(guó)沖動(dòng)的驅(qū)使之下，到處侵略擴(kuò)張，這給所有低效率的社會(huì)增加了競(jìng)爭(zhēng)的壓力，迫使它們向?qū)嵤┦袌?chǎng)制度的哪怕是敵對(duì)的國(guó)家學(xué)習(xí)；它也給所有低效率的社會(huì)的選民提供了更多的選擇機(jī)會(huì)，增強(qiáng)了他們與本國(guó)統(tǒng)治者的談判能力，從而迫使統(tǒng)治者接受市場(chǎng)制度。于是，二十世紀(jì)的人類社會(huì)，大部分都開始了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，步入了市場(chǎng)社會(huì)，除了極個(gè)別的例外，所有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)均已非常痛快地、幾乎沒有流血地轉(zhuǎn)向以前所恨之入骨、想徹底根除的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，帝國(guó)沖動(dòng)的壓力依然是存在的，并且依然在壓制有效的制度。世界上任何一個(gè)國(guó)家，哪怕是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也都存在著自由市場(chǎng)供給不足和國(guó)家供給過剩的問題，人們到處在以行不通為名而遏制甚至拒絕自由市場(chǎng)制度，而依靠強(qiáng)權(quán)到處行得通的國(guó)家權(quán)力依然在到處橫行，制造了一個(gè)又一個(gè)的人間悲劇。但是，追求幸福是人的本能沖動(dòng)，在這一沖動(dòng)的驅(qū)使下，人們會(huì)繼續(xù)尋找穩(wěn)定的解。那么，何以尋找更為穩(wěn)定的解呢？持續(xù)的和平以及有效率的制度安排只能依靠國(guó)家的不穩(wěn)定的供給嗎？
第四節(jié) 理性之外
依賴國(guó)家來解決人類的公共事務(wù)，實(shí)際上就是象霍布斯所說的那樣，通過所謂個(gè)人理性的算計(jì)，眾害相權(quán)，避巨害取小害，放棄個(gè)人的自由權(quán)利，把一切都獻(xiàn)給國(guó)家，獻(xiàn)給不受任何約束、可以為所欲為的主權(quán)者。在二十世紀(jì)，霍布斯的主權(quán)理論加上韋伯的理性化的官僚制度，使得個(gè)人事務(wù)日益公共化，而公共事務(wù)則越來越只受到極少數(shù)人的關(guān)懷，其結(jié)果不僅僅是陷入諾斯悖論，把希望寄托在小概率的人類福利上，而且還放棄了建設(shè)民主、自由社會(huì)的可能性，從而也等于放棄了開發(fā)成千上萬人的積極性和創(chuàng)造性的可能性，并給統(tǒng)治者以為所欲為的權(quán)力和濫用公共權(quán)力的機(jī)會(huì)，讓他們肆無忌憚地化公為私，從而制約了市場(chǎng)制度的生存空間。
當(dāng)然，在公共事務(wù)領(lǐng)域里，國(guó)家的作用是不可抹煞的，它的比較利益優(yōu)勢(shì)也是不容忽視的。但為了更好地發(fā)揮它的作用，更好地挖掘它的比較利益優(yōu)勢(shì)，從而更好地解決人類的公共事務(wù)，需要在霍布斯的主權(quán)理論和韋伯的官僚制度之外尋找有利于公共事務(wù)解決的復(fù)雜的制度安排。那就是挖掘每一個(gè)人的理性和良知，吸收古老文明的智慧，建設(shè)復(fù)雜的制度安排，來建設(shè)民主、自由社會(huì)所需要的基本的制度結(jié)構(gòu)，以民主制度替代獨(dú)裁制度，以憲政替代中央集權(quán)制度，以開放的公共領(lǐng)域來替代為少數(shù)人所壟斷的公共領(lǐng)域，使公共事務(wù)真正成為公共的事務(wù)，而不是極少數(shù)人的私人事務(wù)。
一個(gè)取代中央集權(quán)制度從而提高公共事務(wù)解決質(zhì)量的實(shí)在可行的憲政制度應(yīng)該符合如下邏輯：一是政x的權(quán)力由憲法確定，并且憲法的制定不受政x權(quán)力的左右，憲法制定程序至少部分地在政x組成部門之外，并且政x部門之外的制憲權(quán)力具有實(shí)質(zhì)意義。二是憲法明確、系統(tǒng)地闡述公民的憲法權(quán)利，并且憲法權(quán)利不被政x權(quán)力所改變，它是不可被讓渡、轉(zhuǎn)移或剝奪的。公民憲法權(quán)利的這一性質(zhì)，使得公民可以對(duì)執(zhí)掌政x權(quán)力的人進(jìn)行制約，提出合法的要求。三是政x權(quán)力必須劃分，使得各部門的政x決策者只能在各自有關(guān)的范圍內(nèi)活動(dòng)，從而保證對(duì)政x權(quán)力的制約。四是公民可以在政x作出違憲舉動(dòng)時(shí)采取不盲從的行動(dòng)，通過特定的違憲審查程序，可以檢驗(yàn)政x任何部門的行為。五是掌握政x權(quán)力的人員之間是競(jìng)爭(zhēng)性的，并且是開放性的。只要經(jīng)特定的憲政程序，任何人都可以進(jìn)入不同的政x部門；只要經(jīng)特定的憲政程序，也可以把任何人從任何政x部門趕下臺(tái)。
憲政制度的宗旨是使公共事務(wù)的處理過程公開化，遏制化公共事務(wù)為統(tǒng)治者私人事務(wù)的勢(shì)頭，制約統(tǒng)治者濫用公共權(quán)力。這種制度取代不受制約的霍布斯式的中央集權(quán)制度，有著巨大的比較利益。它可以減少公共事務(wù)私人化所引起的政治陰謀，它可以減少公共事務(wù)領(lǐng)域因有權(quán)者理性所限而引起的災(zāi)難。但它也是有代價(jià)的，這就是公共事務(wù)的解決會(huì)受到拖延，政治關(guān)系復(fù)雜化，吵吵鬧鬧，政治紛爭(zhēng)不斷等。
這些代價(jià)是民主憲政制度必要的代價(jià)。要減少這些代價(jià)，恢復(fù)不受制約的中央集權(quán)制度，只能使總代價(jià)更加高昂。但要減少民主憲政制度的代價(jià)，人類社會(huì)也有非常有效的辦法，這就是在建設(shè)民主憲政制度的同時(shí)，建設(shè)自由的社會(huì)，從而充分發(fā)揮每一個(gè)人的自治的勇氣、能力和智慧，使公共事務(wù)得以高質(zhì)量的解決。
自由社會(huì)的建設(shè)依賴于兩個(gè)復(fù)雜的基本規(guī)則的制度安排結(jié)構(gòu)。首先，自由社會(huì)應(yīng)該按照互惠的原則組織起來，這一互惠的原則就是古代的道德箴言，“己所不欲、勿施于人”，即人在洞察他人時(shí)，不因自私而偏心，應(yīng)努力做到公平。因?yàn)槿颂焐蜁?huì)行善是不符合現(xiàn)實(shí)的，每個(gè)人都不相信他人，每個(gè)人準(zhǔn)備騙人或受騙，這樣的社會(huì)是可能的。為了避免這樣的狀態(tài)，不見得一定要訴諸不可靠的極權(quán)的國(guó)家，res publica(一個(gè)開放的公共領(lǐng)域)，一個(gè)民主和自治的社會(huì)，更能解決問題。
其次，自由社會(huì)應(yīng)該按照是多樣性規(guī)則組織起來，即為了實(shí)現(xiàn)確定的效果而必須存在有如多樣性條件一樣的多樣的可用策略。象主權(quán)國(guó)家那樣的簡(jiǎn)單的制度安排不足以應(yīng)付一個(gè)復(fù)雜的世界。國(guó)家首腦們根本不可能建設(shè)使人類自由成為可能的復(fù)雜的基礎(chǔ)條件，獨(dú)裁制度中的首腦是如此，民主憲政制度中的首腦們也是如此。因?yàn)檎莆諊?guó)家權(quán)力的首腦的理性是有限的，他的時(shí)間、他的精力也是有限的，即使再高瞻遠(yuǎn)矚，再上知天文、下知地理、明察秋毫，也不可能洞察人類事務(wù)的全部奧秘，甚至連他朝夕相處的家人的事務(wù)也不可能有多少了解。何況，人不是沒有生命的棋子，人類社會(huì)是由能夠獨(dú)立思考和行動(dòng)的人組成的，只有當(dāng)用于確定制度安排的立法原則和驅(qū)動(dòng)個(gè)人行為的行動(dòng)原則相一致時(shí)，人類社會(huì)的博弈才能容易地、穩(wěn)定地進(jìn)行下去，并且產(chǎn)生愉快和成功的結(jié)果。而只有當(dāng)人民獲得在任何環(huán)境條件下都能進(jìn)行自治的權(quán)利和能力時(shí)，多樣性條件才能夠得到滿足。
要建設(shè)這樣的自由社會(huì)，顯然需要同時(shí)建設(shè)一個(gè)前文所說的民主的憲政制度來規(guī)范國(guó)家的行為，確定和保障結(jié)社(association)的權(quán)利以及分享結(jié)社所產(chǎn)生的合法收益的權(quán)利，即自由結(jié)社權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。前者保證政x官員不濫用國(guó)家權(quán)力，后者使得人民能夠設(shè)計(jì)、創(chuàng)立和維持自治的統(tǒng)治體制。人們依據(jù)自由結(jié)社的憲政權(quán)利(人權(quán))來共同解決所面臨的公共事務(wù)問題，并分享因共同合作行動(dòng)所帶來的額外的收益(產(chǎn)權(quán))，創(chuàng)造一個(gè)res publica即開放的公共領(lǐng)域，而不是國(guó)家獨(dú)霸的公共領(lǐng)域，建立自由、自治和民主的社會(huì)，這是解決人類理性不足、避免霍布斯利維坦怪物和解決棘手的諾斯悖論的重要出路，也是發(fā)展中國(guó)家借以抵制統(tǒng)治者貪婪的重要制度安排。
在公共事務(wù)領(lǐng)域里，影響最大的公共選擇分析模型有三個(gè)：哈丁的公有物悲劇、囚犯困境博弈和奧爾森的集體行動(dòng)的邏輯。這些模型的邏輯結(jié)果均是悲劇性的，公共選擇分析的任務(wù)就是分析悲劇性后果產(chǎn)生的原因，并提出解決避免悲劇性后果的可選方略。
公有物悲劇最早可以追溯到古希臘哲士亞里士多德的斷言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物。”使這一斷言模式化，并成為公共選擇分析模型的是英國(guó)學(xué)者加雷特·哈丁，他設(shè)想了一個(gè)向一切人開放的牧場(chǎng)，在其中，每個(gè)牧羊人的直接利益的大小取決于他所畜牧的牲畜數(shù)量的多少，當(dāng)存在過度放牧問題時(shí)，每個(gè)牧羊人只承擔(dān)公用地退化成本的一部分，這時(shí)就會(huì)發(fā)生“公有物悲劇”。哈丁說：“在共享公有物的社會(huì)中，每個(gè)人，也就是所有人都追求各自的最大利益。這就是悲劇所在。每個(gè)人都被鎖在一個(gè)迫使他在有限范圍內(nèi)無節(jié)制地增加牲畜的制度中。毀滅是所有人都奔向的目的地，因?yàn)樵谛欧罟形镒杂傻纳鐣?huì)中，每個(gè)人均追求自己的最大利益。公有物中的自由給所有人帶來了毀滅�！边@就是說，公有物不受關(guān)心、公有物遭到濫用，是必然的。從事實(shí)來看，公用草場(chǎng)因無節(jié)制的放牧而退化、漁場(chǎng)因過渡捕撈而退化、人口的爆炸、公共環(huán)境污染等，都是公有物悲劇的典型例子。
囚犯困境博弈模型得益于眾多學(xué)者的研究。這一博弈的邏輯是：被警察抓獲的兩個(gè)囚犯有四種可選擇的策略，第一個(gè)選擇是雙方都不交代作案事實(shí)，警察由于證據(jù)不足只能處以輕微的處罰，這一方案在整體上是最優(yōu)的方案，但對(duì)個(gè)體來說卻是次優(yōu)的，因?yàn)榍舴缚梢酝ㄟ^出賣對(duì)方而獲得最優(yōu)的結(jié)果；第二、三個(gè)選擇是一方交代、一方不交代，根據(jù)抗拒從嚴(yán)、抗拒從寬原則，交代者無罪釋放，不交代者嚴(yán)加懲處，這一方案對(duì)交代方非常有利，但對(duì)不交代方非常不利；第四個(gè)選擇是雙方都交代，兩者均處以相應(yīng)的處罰，并且沒有優(yōu)惠，這從整體上來看是最壞的選擇。這四個(gè)策略組中，最穩(wěn)定的策略組是博弈雙方的不合作，它的均衡點(diǎn)是對(duì)博弈者個(gè)體最理性的選擇對(duì)全體來說是最不理性的選擇，而對(duì)全體來說最不理性的選擇也是對(duì)博弈者個(gè)體來說是最壞的選擇。這個(gè)均衡點(diǎn)又叫納什均衡點(diǎn)，因?yàn)檫@一均衡點(diǎn)是數(shù)學(xué)家納什找到的。這一模型如果是專屬于囚犯的，那它不可能成為公共選擇分析模型。它之所以成為公共選擇的經(jīng)典模型，其原因就是它有著囚犯之外的涵義：公共事務(wù)需要有關(guān)當(dāng)事人精誠(chéng)合作，但由于在完成過程中，存在著個(gè)體成本和個(gè)體收益不對(duì)稱性的問題，在這種利益格局下，有關(guān)當(dāng)事人的博弈結(jié)果就是大家都不精誠(chéng)合作，最后導(dǎo)致公共事務(wù)無法解決。囚犯博弈的經(jīng)典例子是冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇兩國(guó)之間一邊和談、一邊依然不可避免地走向危險(xiǎn)的軍備競(jìng)賽，最后雙方都浪費(fèi)了大量的寶貴資源。
奧爾森演繹的集體行動(dòng)的邏輯說明個(gè)人理性不是實(shí)現(xiàn)集體理性的充分條件，其原因是理性的個(gè)人在實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)時(shí)往往有搭便車的傾向。集體行動(dòng)的可能性只有在特定的條件下才存在，即組成集團(tuán)的人數(shù)足夠少，并且集團(tuán)內(nèi)存在著迫使或誘使集體利益的選擇性刺激機(jī)制，在這種條件下搭便車傾向會(huì)得到遏制。一個(gè)國(guó)家的興衰，往往決定于分利集團(tuán)的情況，分利集團(tuán)的天然傾向是寧可犧牲國(guó)家興旺的前途而為自己牟取利益的，因此分利集團(tuán)勢(shì)力越強(qiáng)，國(guó)家就越容易衰落。
公共選擇模型分析的意義在于它揭示了人類很難處理公共事務(wù)這一事實(shí)的原因。在這些分析的基礎(chǔ)上，許多學(xué)者提供了自己的政策建議。有些學(xué)者認(rèn)為，霍布斯的利維坦即不受制約的中央集權(quán)制度可以避免公有物悲劇，可以打破納什的博弈均衡，可以解決搭便車，也可以遏制利益集團(tuán)的特殊利益。有些學(xué)者則認(rèn)為，通過私有化，建立明確的私有產(chǎn)權(quán)制度，是糾正公有物悲劇、突破囚犯博弈困境、遏制搭便車的唯一有效的辦法。埃利諾·奧斯特洛姆充分檢驗(yàn)了這些所謂唯一的解決方案，認(rèn)為利維坦或者私有化，均不是唯一有效的解決方案。她從實(shí)證的角度分析了運(yùn)用非國(guó)家(集權(quán))和非市場(chǎng)(私有化)的解決方案解決公共事務(wù)的可能性。認(rèn)為人類社會(huì)中大量的公有池塘資源(the common pool resources)問題在事實(shí)上并不是依賴國(guó)家也不是通過市場(chǎng)來解決的，人類社會(huì)中的自我組織和自治，實(shí)際上是更為有效的管理公共事務(wù)的制度安排。
埃莉諾·奧斯特洛姆曾在一篇文章中考察了四個(gè)成功解決“公有物(the commons)"問題的案例，這四個(gè)案例既沒有借助國(guó)家的權(quán)力，也未借助市場(chǎng)化的方案，但都避免了加雷特·哈丁的公有物悲劇。她的分析結(jié)果表明，在一定的自然條件下，面臨公有物兩難處境的人們，可以依靠自己的智慧，確定他們自己的體制安排，來改變他們所處的情境結(jié)構(gòu)，從而避免悲劇。
埃莉諾·奧斯特洛姆認(rèn)為，有多種可供選擇的方法可以解決社會(huì)兩難處境(自然也包括諾斯悖論)�！叭藗儾粌H面臨關(guān)于在給定處境中如何行動(dòng)的抉擇，而且他們也有能力思考、闡述和挑選不同的構(gòu)成抉擇處境的方法。在不同的情況和不同級(jí)次上都可進(jìn)行抉擇。當(dāng)人們不僅學(xué)習(xí)如何使用公有物，而且學(xué)習(xí)如何管理公有物時(shí)，他們就是正在為發(fā)展和維護(hù)自治的民主社會(huì)奠定基礎(chǔ)�！�
分析問題，解釋問題，相對(duì)于解決問題來說要容易得多。在不受制約的主權(quán)國(guó)家之外找到公共事務(wù)的可行之道與真的建設(shè)開放的公共領(lǐng)域相比，后者更為困難。就當(dāng)前的人類來說，強(qiáng)化利維坦，已經(jīng)不是可行的選擇；純粹市場(chǎng)化，也不可能把所有的公共事務(wù)都化解掉。在帝國(guó)沖動(dòng)遭到遏制、市場(chǎng)又不能充分發(fā)揮作用的情況下，建立民主、自由社會(huì)所需要的一系列旨在使公共領(lǐng)域更加開放、公共權(quán)力公共化的復(fù)雜的制度安排，從而繼續(xù)有效地解決公共事務(wù)，為市場(chǎng)制度的有效解決私人事務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，繼續(xù)發(fā)展人類文明，已經(jīng)成為當(dāng)代人面臨的最基本的挑戰(zhàn)。對(duì)此，韋伯式的理性化和形式化，以及由此引起的當(dāng)代社會(huì)公共領(lǐng)域的官僚化，顯然不再是公共事務(wù)的有效解決之道�？尚械倪x擇應(yīng)該是，超越自命全知全能的理性，充分發(fā)揮每一個(gè)人可能的智慧，在千百年的努力才建設(shè)起來的古老文明中尋找文明發(fā)展的最基本要素，從此出發(fā)，來構(gòu)造當(dāng)代人類文明發(fā)展所需要的最基本的制度框架。
使市場(chǎng)制度發(fā)育并促進(jìn)西方文明發(fā)展的最重要的制度安排是契約傳統(tǒng)和法治傳統(tǒng)，正是這一傳統(tǒng)遏制了西方世界的帝國(guó)的沖動(dòng)，也是這一傳統(tǒng)為西方世界的個(gè)人提供了基本的人權(quán)，從而為市場(chǎng)制度奠定了政治法律基礎(chǔ)。
當(dāng)然，法律理性一旦與強(qiáng)制性的國(guó)家權(quán)力相結(jié)合，在帶來自由的同時(shí)也有著導(dǎo)致奴役的天然傾向。盧梭也曾經(jīng)說過，人生而自由，卻無往不在枷鎖之中。因?yàn)榉衫硇缘闹匾矫媸且蕾噺?qiáng)制性的國(guó)家權(quán)力的懲罰來維持行為規(guī)則，這就會(huì)導(dǎo)致這樣一個(gè)后果：人們普遍地只遵守法律條文，并為了逃避懲罰而千方百計(jì)地尋找法律的漏洞；為了對(duì)付這種違法行為，就需要千方百計(jì)地彌補(bǔ)法律漏洞，并使得法律日益嚴(yán)厲。于是，法律體系變得如此嚴(yán)密，以致于如果所有人都把自己的事業(yè)發(fā)展限制在法律的范圍之內(nèi)，那么不僅生活會(huì)變得不堪忍受，而人類文明也將因此而深受障礙了。
對(duì)此，強(qiáng)調(diào)道德秩序、人的良心和相互信任而不強(qiáng)調(diào)法制的儒家文明可能是彌補(bǔ)這一不足的重要源泉。如果單純的利己之心是產(chǎn)生沖突的根源，而這種沖突恰恰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的脆弱所在，那么“和為貴”、“己所不欲，勿施于人”、“推己及人”等儒家倫理，就很可能是過分強(qiáng)調(diào)利欲傾向的市場(chǎng)沖動(dòng)的有力保障。儒家文明所推崇的“孝道”觀念、“格物而后知至，知至而后意誠(chéng)，意誠(chéng)而后心正，心正而后身修，身修而后家齊，家齊而后國(guó)治，國(guó)治而后天下平”所表現(xiàn)的“修身、齊家、治國(guó)、平天下”的以公共事務(wù)為己任抱負(fù)，顯然是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的自組織能力和政治自治能力的重要基礎(chǔ)。
對(duì)當(dāng)代世界來說，任何帝國(guó)的沖動(dòng)，包括專制的和民主的，惡意的還是善意的，即使能夠獲得短期的收益，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，只能招致失敗，只能招致人類文明的倒退。個(gè)人的和社會(huì)的創(chuàng)造力，才是人類文明繼續(xù)發(fā)展的根本源泉。在人類社會(huì)中，所有生產(chǎn)性的資源均在于每一個(gè)個(gè)人所擁有和開發(fā)的知識(shí)和技能，而當(dāng)人們學(xué)會(huì)在相互尊重的關(guān)系中與他人共同工作時(shí)，個(gè)人的知識(shí)和技能還會(huì)放大。當(dāng)代人的使命就是如何開發(fā)這些潛力，并依靠它們來發(fā)展人類的文明。在當(dāng)代世界里，由于電子通訊技術(shù)的發(fā)展，也由于國(guó)際貿(mào)易的充分發(fā)展，各國(guó)之間尤其是東西方之間的溝通和交往日益頻繁，在未來的日子里，各國(guó)文明尤其是東西方文明之間有了更多的機(jī)會(huì)相互理解、相互信任、相互學(xué)習(xí)、相互促進(jìn)，并共同努力促進(jìn)人類文明的發(fā)展。即將到來的二十一世紀(jì)，不僅是東方文明的世紀(jì)，也是西方文明的世紀(jì)，更準(zhǔn)確地說，則是屬于整個(gè)人類的世紀(jì)。而中國(guó)要在二十一世紀(jì)的世界文明中占有一席之地，可行的選擇不是依靠自命不凡的理性設(shè)計(jì)，去設(shè)計(jì)一個(gè)所謂美好的圖案，并依靠國(guó)家國(guó)家強(qiáng)制力去推行，而是充分利用每一個(gè)個(gè)人的理性能力，進(jìn)一步改革開放，發(fā)揚(yáng)東方文明的優(yōu)勢(shì)，吸收世界各國(guó)文明的優(yōu)勢(shì)，努力發(fā)揮自身文明所包含的自組織和自治資源，為人類文明在二十一世紀(jì)的進(jìn)一步發(fā)展作出貢獻(xiàn)。
總之，人類事務(wù)的解決不僅僅意味著私人事務(wù)的有效解決，更意味著公共事務(wù)的有效解決。因?yàn)閭�(gè)體的人雖然有著獨(dú)立性，但社會(huì)性更是人的本性。在人類生活中，公平交易的市場(chǎng)制度是相互合作的人通過根據(jù)自愿、互惠的原則解決合作性私人事務(wù)的重要制度安排。市場(chǎng)制度不過問純粹的私人事務(wù)，也解決不了純粹的公共事務(wù)，而這些事務(wù)的解決顯然也是市場(chǎng)制度得以有效運(yùn)行的前提條件。在此，給個(gè)人以充分的自由處理私人事務(wù)，尋找多種途徑來解決公共事務(wù)，就成了所有關(guān)鍵之關(guān)鍵。國(guó)家的普遍性使得它在解決公共事務(wù)方面有著天然的優(yōu)勢(shì)，但它的強(qiáng)制性又往往使得它的解決方案偏離合理的軌道，更傾向于把普遍利益化為特殊利益。如何在國(guó)家之外，尋找市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政治、道德基礎(chǔ)，建設(shè)與市場(chǎng)制度相配套的解決人類公共事務(wù)的制度安排，已經(jīng)成為飽受國(guó)家政策不當(dāng)之苦之人類的關(guān)鍵出路。強(qiáng)國(guó)家，顯然不是二十一世紀(jì)的希望，建設(shè)健全的民主憲政制度和強(qiáng)健的社會(huì)自治和自組織的制度，才是二十一世紀(jì)人類政治文明的建筑材料。
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