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實行績效預(yù)算管理分析與建議
人們?nèi)找嬷匾曋С隹冃Р⑦M(jìn)而改進(jìn)公共部門的運行效率。“規(guī)劃―計劃―預(yù)算”、“零基預(yù)算”和“績效預(yù)算”是這一產(chǎn)出導(dǎo)向改革的重要組成部分，尤其是績效預(yù)算，它集中反映了產(chǎn)出預(yù)算的理念，在各種產(chǎn)出預(yù)算模式中居于核心地位。
一、績效預(yù)算的定義和內(nèi)容
對績效預(yù)算的定義可以追溯到1950年美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室的定義：“績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請求撥款是為了達(dá)到目標(biāo)，為實現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實施每項計劃過程中取得的成績和完成工作的情況。”實際上所謂績效預(yù)算，就是以項目的績效或效益為目的，以成本為基礎(chǔ)而編制的預(yù)算�？冃ьA(yù)算要求政府的每筆支出必須符合績、預(yù)算、效三要素的要求。
“績”：指請求財政撥款是為了達(dá)到某一具體目標(biāo)或計劃，即業(yè)績指標(biāo)。這些目標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡量量化或者指標(biāo)化，以便編制預(yù)算，并考核效果。
“預(yù)算”：指完成業(yè)績所需的撥款額，或公共勞務(wù)成本。它包括人員工資和各種費用在內(nèi)的全部成本(辦公用房通常不計入成本)。凡是能夠量化的，政府都應(yīng)當(dāng)計算并公布標(biāo)準(zhǔn)成本。對于那些無法量化的支出，可以用以下兩種辦法來確定成本：第一種，通過政府公開招標(biāo)方式(政府采購)來定價。第二種，只能由某一部門提供的公共勞務(wù)(如行政管理部門的經(jīng)費)，這部分成本計算最困難。在日本，其成本通過由財政部規(guī)定的“標(biāo)準(zhǔn)財政支出”來確定，標(biāo)準(zhǔn)財政支出是指各地方政府提供“合理水平的行政服務(wù)”所需的支出;而在美國，政府公布各項“業(yè)績指數(shù)”。
“效”：指業(yè)績的考核包括量和質(zhì)兩個標(biāo)準(zhǔn)�？冃ьA(yù)算產(chǎn)生于政府各部門分配預(yù)算指標(biāo)之中，作用在于解決各單位該得到多少撥款才合理，是實物量與資金供給量相匹配的預(yù)算，是實現(xiàn)財政收支平衡的有效手段。通常，對于績效的考核由審計部門或委托社會公證機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，財政部門根據(jù)考核結(jié)果撥款。
二、推行績效預(yù)算的必要性
我國在上世紀(jì)八九十年代政府財政運行狀況不佳，反映出了預(yù)算管理制度的缺陷。它同樣無力對支出機(jī)構(gòu)的需求施加必要的控制以及對支出效果進(jìn)行考核。我國的現(xiàn)行預(yù)算體制以及財政支出效率存在以下問題：
(一)現(xiàn)行預(yù)算制度缺乏績效信息。財政支出效率不高有多方面的原因，現(xiàn)行的公共預(yù)算管理模式的制度性特征是財政支出效率問題的根源，預(yù)算管理方式的落后是財政支出效率不高的重要原因。
1、基數(shù)法編制預(yù)算不科學(xué)�，F(xiàn)行預(yù)算編制基本上是按照基數(shù)加增長的方法編制而成的，這種預(yù)算編制方法是在承認(rèn)既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，固定了總的行政支出在各部門間的分配格局，沒有能夠切實反映預(yù)算年度的實際情況，財政無法根據(jù)機(jī)構(gòu)和人員變動調(diào)整行政支出的規(guī)模，因而缺乏科學(xué)性。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的財政支出安排缺乏合理性和有效性，給不同的預(yù)算單位在經(jīng)費供給方面造成貧富不均、支出不足和浪費并存的現(xiàn)象。在這種情況下，繼續(xù)沿用基數(shù)法編制支出預(yù)算，顯然是不合理的，并且會加重財政負(fù)擔(dān)。
2、現(xiàn)行預(yù)算中缺乏績效信息。長期以來，我國政府預(yù)算的編制方法和管理模式仍是傳統(tǒng)的投入預(yù)算。在投入預(yù)算模式下，預(yù)算分配的依據(jù)是部門人員的多少而不是部門的績效，其實質(zhì)就是默認(rèn)部門的現(xiàn)有人員數(shù)是合理的，而不考慮部門實現(xiàn)業(yè)績目標(biāo)所需要的合理人員數(shù)是多少。預(yù)算一經(jīng)確定，對預(yù)算執(zhí)行的審計和檢查就側(cè)重于投入方面的問題，如實際的人員經(jīng)費比預(yù)算中規(guī)定的數(shù)額是多了還是少了?是否有挪用現(xiàn)象等。而對預(yù)算執(zhí)行中財政資金的產(chǎn)出和結(jié)果并不關(guān)心，財政資金撥出后，缺少跟蹤問效，財政資金的使用效益到底如何，財政部門也難以說清。政府各部門只需對投入負(fù)責(zé)，即確保財政資金的取得和使用是合規(guī)的，不需要對財政資金使用所產(chǎn)生的結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。各部門預(yù)算的多少和部門的績效之間沒有聯(lián)系。在這種制度下，每一個政府部門都把工作重心放在爭奪預(yù)算撥款上，而不是放在用好預(yù)算資金以取得成效上，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果總是偏離預(yù)算所應(yīng)體現(xiàn)的政府本來的政策意圖。
3、嚴(yán)格的分項預(yù)算不利于提高資金效率�，F(xiàn)行的分項預(yù)算是按照一個層層細(xì)化、互不交叉的項目編列的，它將支出總體分為基本支出和項目支出，基本支出和項目支出又可以細(xì)分為人員支出、公用支出、對個人和家庭的補助支出，然后細(xì)分為基本工資、津貼、獎金、社會保障繳費、辦公費等明細(xì)項目。預(yù)算中列示的這些項目和資金，預(yù)先都規(guī)定了具體的用途。在預(yù)算執(zhí)行中，各個項目之間的資金轉(zhuǎn)移受到嚴(yán)格的限制，即專款專用，買肉的錢不能用來買酒，特別是在基本支出和項目支出之間。在這種制度下，有專項結(jié)余的部門擔(dān)心下一年度會因此而削減本項目的經(jīng)費。因此，盡管管理人員知道應(yīng)該如何省錢，但“精明的”政府管理人員不得不把每一個明細(xì)分類中的每一分錢都花掉，不管他們是否需要。從某種角度來說，我們的預(yù)算制度實際上在“慫恿”管理人員浪費錢財。
4、公眾無法進(jìn)行有效監(jiān)督。我國的政府財政預(yù)算，對社會公眾而言幾乎是封閉的，公眾的參與程度非常低，缺乏表達(dá)意見的途徑。預(yù)算過程欠缺程序民主，更談不上聽證、辯論。社會公眾不知道財政支出的各個預(yù)算項目需要多少費用，不知道政府預(yù)算是如何分配的，也不知道政府如何使用財政資金，因而社會公眾無法對政府的財政收支活動進(jìn)行有效的監(jiān)督。
(二)當(dāng)前財政支出效率較低。改革開放20多年來，我國財政支出由1978年的1122.09億元，增長到2003年的24649.95億元，年遞增13%以上。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，財政支出持續(xù)穩(wěn)定增長，使得財政在促進(jìn)資源優(yōu)化配置、收入公平分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長等方面發(fā)揮了積極有效的作用。但我們也不得不清醒地認(rèn)識到，由于政府職能轉(zhuǎn)變的滯后、預(yù)算管理方式的落后等多方面的原因，我國財政支出效率不高的問題仍然比較突出，主要表現(xiàn)在：
1、財政支出結(jié)構(gòu)不合理，行政管理支出過高。行政管理支出是財政支出的主要組成部分之一。一般來說，行政管理支出會隨著財政支出的增長而增長。不過，由于行政管理支出屬于純消耗性支出，因而其增長速度應(yīng)小于財政支出的增長速度，這樣才有利于政府把財政支出增長的大部分用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會公共事業(yè)，對我們這樣的發(fā)展中國家更應(yīng)如此。然而改革開放20多年來，我國行政管理支出由1978年的49.09億元，增長到2003年的3437.68億元，年遞增18%以上。超過同期財政總支出增長比例5個百分點，占財政總支出的比重由4.4%增長到14%。與此同時，教科文衛(wèi)支出和社會保障支出等支出的增長幅度卻落后于行政支出的增長。
2、財政資金供給范圍不規(guī)范。目前，財政的職能范圍與支出責(zé)任尚未能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，財政資金的供給范圍缺乏明確、科學(xué)的界定。一方面政府支出范圍過寬，包括了許多既管不了又管不好的事務(wù)，如經(jīng)營性投資支出過大、各種補貼過多過濫、各類事業(yè)費龐雜、財政供養(yǎng)人員過多、負(fù)擔(dān)過重，等等;另一方面政府支出又嚴(yán)重缺位，即財力過于分散，支出重點不夠明確，使得在應(yīng)由財政供給的市場失靈領(lǐng)域中出現(xiàn)保障不足和無力保障的情況。如對社會保障的支持不足，對某些社會文教、公共衛(wèi)生、公益事業(yè)的保障乏力，對基礎(chǔ)設(shè)施和某些公共設(shè)施建設(shè)的投入不足，等等。
3、相當(dāng)部分財政支出并沒有納入政府年度預(yù)算。由于體制上和管理上的原因，這部分支出缺乏必要的管理與監(jiān)督，支出安排難以體現(xiàn)財政的公共性、民主化和法制化，導(dǎo)致公共部門及其領(lǐng)導(dǎo)者個人將公共資源用于本部門的事情或者領(lǐng)導(dǎo)者個人的事情，公共部門不是為社會提供公共服務(wù)，而是為本部門、為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，而且這部分支出數(shù)額不容忽視。
4、財政分配不公的現(xiàn)象仍然存在。由于我國預(yù)算不是按照政府部門的產(chǎn)出核定，預(yù)算的多少和部門的績效之間沒有必然的聯(lián)系，預(yù)算分配更多的是政治博弈的過程，人為因素較多，導(dǎo)致一些強力政府部門取得的財政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于普通部門。
鑒于以上原因，績效預(yù)算作為政府支出管理改革戰(zhàn)略的主要方向，也日益被我國財政學(xué)者所關(guān)注與研究。目前，我國的部門預(yù)算改革已取得階段性成果，要鞏固和發(fā)展這個成果，必須通過推行績效預(yù)算來配套和完成。
三、幾點建議
(一)建立相關(guān)配套制度，構(gòu)建實施績效預(yù)算的制度框架。實施績效預(yù)算需要建立與完善一系列的相關(guān)配套制度。這包括公共支出制度自身的配套和外部監(jiān)督制度的配套兩個方面。在公共支出制度的配套方面，財政部門要把績效預(yù)算制度、績效評價制度、國庫集中收付制度和政府采購制度統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，不可孤軍深入。這四項制度各有優(yōu)勢，各有自身的作用范圍和實現(xiàn)的目標(biāo)，任何一項制度不與其他制度相匹配，其優(yōu)勢就難以發(fā)揮出來，甚至無法堅持下去。只有這四項互為條件、相互配套的制度聯(lián)合實施，我國的公共支出制度的框架才能構(gòu)建起來。在外部監(jiān)督制度的配套方面，要逐步建立并強化政府與公共部門的報告制度、問責(zé)制度，以及公開的審計制度。這些制度的建立能夠保證社會與公眾對政府與公共部門的預(yù)算及其執(zhí)行的過程和結(jié)果進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而迫使政府職能部門和公共部門更加關(guān)注自身行為與業(yè)績的關(guān)聯(lián)，推動政府部門提高社會資源的使用效率。
(二)明確評價對象，確定量化指標(biāo)。財政支出內(nèi)容十分繁雜、涉及的范圍廣泛，財政支出績效評價的對象難以進(jìn)行統(tǒng)一分類。考慮到我國的績效評價剛剛起步，如果將財政支出的綜合效益作為評價對象，實施難度較大。因此，可按財政支出的受益主體，將評價分為支出項目績效評價、單位財政支出績效評價和部門支出績效評價二類，本著從簡單到復(fù)雜的原則，先開展項目支出績效評價，再逐步擴(kuò)展到單位和部門支出的績效評價。同時，要根據(jù)部門單位的機(jī)構(gòu)職能、人員配備等基本情況確定財政支出量化標(biāo)準(zhǔn)和與之相聯(lián)系的成果量化指標(biāo)。其中支出的量化標(biāo)準(zhǔn)尤為重要，績效預(yù)算中的支出說明了公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，應(yīng)具有明確的量化標(biāo)準(zhǔn)。對不能標(biāo)準(zhǔn)化的支出可通過政府公開招標(biāo)、政府采購或社會實踐中產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)財務(wù)支出來衡量。
(三)實行部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。在傳統(tǒng)的財政管理體制中，政府會計只反映當(dāng)期的財政資源，而無法全面反映政府公共資源存量和整個政府公共資源的使用和配置狀況。目前，我國以及世界上不少國家都在使用收付實現(xiàn)制的政府會計方法，這種會計方法存在一些缺陷：它可以通過提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出，從而扭曲績效信息;它不能及時確認(rèn)和計量政府負(fù)債;它忽略了投資的機(jī)會成本，不能正確完整的反映政府行政的成本。權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實現(xiàn)制之間的根本性區(qū)別在于會計上確認(rèn)的時間不同：收付實現(xiàn)制以款項的收付為標(biāo)準(zhǔn)記賬;權(quán)責(zé)發(fā)生制以權(quán)利和責(zé)任的實際形成和發(fā)生作為記賬的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制會計可以更準(zhǔn)確、更全面地反映一定時期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費的總成本，被廣大企業(yè)普遍應(yīng)用。目前，已有一些較發(fā)達(dá)的國家開始在政府預(yù)算會計中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，或采用部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。在這方面，走在前面的是新西蘭和澳大利亞，而且美國、英國、法國、冰島、加拿大等歐美國家也已開始這方面的改革。
(四)建立正確的激勵機(jī)制。過去的預(yù)算不考慮績效，常常是哪里問題比較嚴(yán)重，就增加預(yù)算撥款，隱含在這種做法背后的一個令人深思的弊端，它不是在獎勵成功，而是獎勵失敗。實行績效預(yù)算，就是將各部門的預(yù)算與其工作績效掛起鉤來，建立正確的激勵機(jī)制。另外，在績效預(yù)算改革中，各國都不同程度地增強了各部門執(zhí)行預(yù)算中的靈活性。一些國家還改變了對節(jié)余資金的處理辦法，將它留給部門，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，以期提高資金的使用效率。
(五)依靠群眾進(jìn)行績效執(zhí)行情況評估。不論是社會主義國家的政府，還是資本主義國家的政府，民眾對政府是否滿意都是測評政府績效的最終標(biāo)準(zhǔn)。積極引入民眾參與，根據(jù)民眾的需要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。根據(jù)民眾的滿意程度測評政府績效，是績效預(yù)算成功實施的必要條件。在我國，可以考慮在人大之下增設(shè)一個與預(yù)算委員會相并行的績效評估委員會，由有關(guān)專家組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督和組織各部門績效指標(biāo)的制定和年終的績效評估。同時，讓民眾參加評議也是績效預(yù)算的重要方面。
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