西部生態(tài)補償制度缺失及重構(gòu)

摘要:西部的生態(tài)保護對我國乃至亞洲均具有重大的意義,由于西部地區(qū)的生態(tài)補償制度存在缺失,生態(tài)補償題目已成為影響西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)的主要題目之一。只有結(jié)合西部地區(qū)生態(tài)的特殊性、現(xiàn)狀與社會構(gòu)成,分析西部地區(qū)生態(tài)補償面臨的制度性困境,才能從制度重構(gòu)的視角探尋符合西部地區(qū)現(xiàn)實情況的生態(tài)補償之路。
　　關(guān)鍵詞:西部地區(qū);生態(tài)補償;補償制度

　　Abstract: The ecological protection in Western China is very important for the whole country and Asia. Whereas, ecological compensation system of western region exists serious deficiencies, and ecological compensation has become one of the main issues influencing ecological construction.Only if analyze institutional difficulties that ecological compensation faces by considering specificity, status quo and community constitute, can we find the right compensation way of western region from the viewpoint of system reconfiguration.
　　Key words:western region; ecological compensation; compensation mechanism
　　
　　一、西部實施生態(tài)補償?shù)闹匾�性和緊迫性
　　
　　從法律的視角看,所謂生態(tài)補償是指為了恢復(fù)、維持和增強生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能,國家對導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)或利用者收費(稅)以及國家或生態(tài)受益者對以改善、維持或增強生態(tài)服務(wù)功能為目的而做出特別犧牲者給予經(jīng)濟和非經(jīng)濟形式的補償。生態(tài)補償法律制度是利用宏觀調(diào)控治理政策和法律手段調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境利益及其經(jīng)濟利益的分配關(guān)系,促進環(huán)境外部本錢內(nèi)部化,實現(xiàn)環(huán)境資源有償使用的重要制度和手段。顯然,生態(tài)補償?shù)哪康氖菫榱嘶謴?fù)、維持和增強生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能。這個目的以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向,不但要對已有的生態(tài)之債進行償還,也要對恢復(fù)后的生態(tài)功能進行維持。
　　我國西部地區(qū)海拔高,地貌特征復(fù)雜;土地資源豐富,再生資源潛力巨大;非再生資源總量豐富,品種齊全;天氣類型多樣,又是我國大江大河的起源之地,具有較高的生態(tài)價值。隨著經(jīng)濟發(fā)展與資源開發(fā)的進行,我國西部面臨著前所未有的生態(tài)題目與潛伏的危機。固然具有生態(tài)補償意義的生態(tài)工程相繼啟動,但沒有形成系統(tǒng)的法律制度,很難有效解決西部地區(qū)生態(tài)的特殊題目。所以,在我國西部地區(qū)實施特定的生態(tài)補償可以在一定程度上解決或緩解相應(yīng)的矛盾,達到開發(fā)與保護的有序與平衡。生態(tài)補償法律關(guān)系涉及兩個主體:一個是補償實檀越體,一個是補償接受主體。對于負外部性行為,生態(tài)補償?shù)膶嵦丛襟w和接受主體分別是導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)利用者和生態(tài)功能減損區(qū)域及國家,對于正外部性行為,生態(tài)補償?shù)膶嵦丛襟w是國家或生態(tài)服務(wù)功能受益者。對于負外部性行為的補償依據(jù)是導(dǎo)致了生態(tài)功能的減損,對于正外部性行為的補償依據(jù)是有目的地改善、維持或增強了生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能,主要以經(jīng)濟(如金錢、實物等)和非經(jīng)濟(如技術(shù)、興辦企業(yè)、勞動力安置等)形式補償。[1] “恢復(fù)、維持和增強”作為生態(tài)補償?shù)哪康脑谖覈�西部也顯得尤為重要。
　　1.我國西部生態(tài)環(huán)境具有脆弱性與不可恢復(fù)性。據(jù)勘察顯示,我國西部地區(qū)固然是全球環(huán)境資源豐富的地區(qū)之一,但也是最脆弱的地區(qū)。西部地區(qū)的土壤、地質(zhì)、天氣生態(tài)具有不穩(wěn)定性,同時西部的生態(tài)環(huán)境敏感性對人類活動具有快速反應(yīng)的特性,直接反映了產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境題目的可能性較大,其脆弱性與不穩(wěn)定性決定了西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有難以恢復(fù)與不可再生性,[2]西部的生態(tài)環(huán)境一旦破壞將造成難以彌補的損失。
　　2.我國西部生態(tài)所面臨的題目日趨嚴重。首先,西部的水土流失嚴重,土地沙漠化不斷擴大。20世紀末,全國水土流失面積為179萬平方千米,西部地區(qū)水土流失面積約占全國水土流失總面積的2/3。同時,沙漠化土地與潛伏沙漠化土地占全區(qū)總土地面積的18%,水土流失和沙漠化已造成了嚴重的后果。其次,西部草場退化嚴重,森林資源減少。由于自然條件嚴酷以及嚴重超放牧導(dǎo)致了西部地區(qū)草原退化與沙化;森林儲備固然巨大,但開發(fā)單一,利用率低,浪費嚴重。最后,人類的經(jīng)濟活動加劇了對西部生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施,我國西部經(jīng)濟社會的發(fā)展迎來了前所未有的機遇,但伴隨人口的增長、旅游資源的開發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快,資源開發(fā)和經(jīng)濟建設(shè)強度必將超速,這些都將給西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境帶來嚴重的沖擊和巨大的壓力。
　　
　　二、西部生態(tài)補償制度的缺失
　　
　　1.國家立法體系上的缺陷。我國還沒有“環(huán)境基本法”,而《環(huán)境保***》又非常明顯的輕視生態(tài)保護題目。由于當(dāng)時的立法背景,《環(huán)境保***》偏重于污染防治,只規(guī)定了對排污行為所產(chǎn)生的負外部經(jīng)濟進行收費,而沒有考慮對生態(tài)保護行為所產(chǎn)生的正外部性進行補償。其他諸如自然資源保護的單行法對生態(tài)保護的力度也明顯不夠。主要表現(xiàn)在自然資源保***律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價值,對開發(fā)利用自然資源的主體應(yīng)承擔(dān)的保護生態(tài)環(huán)境的義務(wù)未作規(guī)定以及資源保***律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護等方面。
　　新刑法固然將環(huán)境犯罪獨立出來進行規(guī)定,但生態(tài)保護的指導(dǎo)思想并沒有貫徹始終。有些罪名注重保護的是人身和財產(chǎn),對生態(tài)利益的損失沒有納進考慮的范圍(《刑法》第338 條重大環(huán)境污染事故罪)——若沒有人身傷亡和財產(chǎn)重大損失,即使造成了重大環(huán)境污染也不構(gòu)成重大環(huán)境污染事故罪。[3]這與該罪設(shè)立的目的是為了保護公民的環(huán)境權(quán)益,包括清潔、舒適的環(huán)境權(quán)益和公道開發(fā)利用的環(huán)境資源保護權(quán)益等相違反。還有一些罪名如盜伐、濫伐林木罪等環(huán)境犯罪的規(guī)定也有類似的題目。
　　2.西部地方法律法規(guī)對生態(tài)補償規(guī)定的相對模糊。與西部生態(tài)環(huán)境緊密相關(guān)的地方立法,在本地區(qū)生態(tài)補償方面的規(guī)定同樣顯得相對模糊,缺乏應(yīng)有的確定性和可操縱性。很多條例只規(guī)定了什么情況下應(yīng)當(dāng)予以補償,但并沒有說明具體的補償金額與方式。同時,基于西部地區(qū)的生態(tài)的脆弱性與難以修復(fù)性,對于西部生態(tài)補償主體的要求必須嚴格控制,凡是對于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面影響的主體都必須納進生態(tài)補償?shù)姆懂犞畠?nèi),即使是國家和集體實施的出于公眾利益但屬于外部不經(jīng)濟性行為,也應(yīng)對相應(yīng)的受損群體進行補償,但在西部地方的條例中往往忽視了這一點。有些地方為了加快地方經(jīng)濟的發(fā)展,用優(yōu)惠政策吸引投資建廠,但在追求經(jīng)濟效益的時候往往忽視了生態(tài)效益的損失。顯然,這種生態(tài)補償立法的缺憾,導(dǎo)致了在西部生態(tài)補償實現(xiàn)過程中的空缺,尤其是在負外部性行為的處理中,輕易由于人為因素而影響環(huán)境的公平。 　3.西部地區(qū)生態(tài)補償標準過低,難以起到“恢復(fù)、維持和增強”的效果。西部生態(tài)補償采取全國“一刀切”的政策設(shè)計,導(dǎo)致西部地區(qū)的生態(tài)補償經(jīng)常是“低補償”甚至出現(xiàn)“踩空”現(xiàn)象。中心政府在森林資源保護和恢復(fù)以及自然林保護、退耕還林、保護區(qū)建設(shè)、公益林補償?shù)确矫嫱哆M了部分資金,但是在上述資金中,只有公益林補償基金是真正意義上的生態(tài)補償資金,并執(zhí)行全國同一標準(75元/Km?2 ),其余的自然林保護、退耕還林(還草)、自然保護區(qū)建設(shè)等生態(tài)工程建設(shè)國撥資金中有一小部分作為生態(tài)補償支付給相應(yīng)農(nóng)戶。同時,這些補償還沒有考慮西部地區(qū)高本錢的因素。[4]
　　從西部地區(qū)森林面積、蓄積在全國中的比例和西部的生態(tài)地位來看,應(yīng)該擴大補償面積,進步補償?shù)臉藴�。又如我國三江源地區(qū),源區(qū)退耕還草(林) 補助的標準是參照青海省歷來草原建設(shè)資金按戶投進的方式,源區(qū)地處偏遠,運距長、本錢高、花費大。以目前補助標準只能修建低檔次的房屋,而且以戶補助造成人為的不公平現(xiàn)象。同時,源區(qū)高冷缺氧,不少地方土層薄、降水少,植被生長期短、修復(fù)期長,草場禁牧五年效果不明顯。另外,就西部的均勻消費水平和投資本錢方面來看,對西部地區(qū)的投進應(yīng)高于國內(nèi)均勻水平。再次,由于西部地區(qū)交通不便,生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境比較惡劣,生活、工作本錢都高于其他地方,西部的生態(tài)補償?shù)耐哆M理應(yīng)高于全國其它地區(qū)。
　　4.補償方式的局限性導(dǎo)致部分公民財產(chǎn)權(quán)與發(fā)展權(quán)的受損。我國西部地區(qū)的生態(tài)補償方式以貨幣補償為主,以一些項目工程為表現(xiàn)形式(退耕還林、天保工程),與這些工程配套的補償政策通常固定為5-8年,在此期間對相應(yīng)主體發(fā)放固定金額的補償金。這種補償方式缺乏穩(wěn)定性,時限一過受償主體就很難得到生活保障,而自己賴以生存的生態(tài)資源也已另有回屬,這種情況在我國的大江大河源區(qū)經(jīng)常發(fā)生。在三江源地區(qū),為了保護環(huán)境,防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的生態(tài)環(huán)境價值減損,政府對源區(qū)林木所有人的林木所有權(quán)進行限制,不能隨意砍伐甚至不能砍伐,這對財產(chǎn)所有人構(gòu)成一種直接的經(jīng)濟損失。同時,政府通過公用征收等方式來進行生態(tài)維護,必將給當(dāng)?shù)鼐用駧�來發(fā)展權(quán)的限制。[5]對國家限制開發(fā)和禁止開發(fā)的這些區(qū)域,其發(fā)展權(quán)的受限應(yīng)由國家、開發(fā)地區(qū)、受益企業(yè)和個人賜與多方面長效性的生態(tài)補償。假如繼續(xù)按照同一的標準,以固定的模式進行西部地區(qū)的生態(tài)補償,受償體(大多數(shù)為農(nóng)牧民)在補償屆滿后,由于沒有相應(yīng)的技術(shù)扶持,難以在社會找到立足點,很輕易重操舊業(yè),對環(huán)境造成新一輪的破壞,或者加劇西部地區(qū)的貧困程度。
　　
　　三、重構(gòu)西部生態(tài)補償制度的政策建議
　　
　　1.出臺“環(huán)境基本法”或環(huán)境法典。生態(tài)補償立法的缺失是限制和阻礙生態(tài)補償機制建立的主要原因之一,應(yīng)盡快出臺環(huán)境基本法或環(huán)境法典,建立權(quán)威、高效、規(guī)范的治理機制,促進生態(tài)補償工作走上法制化、規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的軌道,并以此將補償?shù)膶ο蟆⒎秶�、方式、標準等以法律的形式確定下來。僅就生態(tài)補償而言,應(yīng)當(dāng)建立以下原則:第一,污染者付費,受益者補償原則。第二,生態(tài)補償?shù)墓�平原則。第三,生態(tài)補償中的代際公平原則。第四,直接補償和間接補償相結(jié)合的原則。第五,可持續(xù)發(fā)展原則。
　　2.加強西部地區(qū)橫向生態(tài)補償力度,完善省際之間的投資轉(zhuǎn)移機制。我國生態(tài)環(huán)境補償渠道主要有財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金兩種,其中財政轉(zhuǎn)移支付是最主要的生態(tài)補償資金來源。但這種完全由中心政府買單的方式顯然與“受益者付費”的原則不協(xié)調(diào),不僅沒有調(diào)動全社會的積極性,而且使很多地方產(chǎn)生了依靠思想。我國西部地區(qū)提供的生態(tài)環(huán)境公共物品和服務(wù)對中、東部地區(qū)具有正的外部經(jīng)濟性,所以,要對中、東部地區(qū)生態(tài)環(huán)境受益部分進行貨幣計量,使受益方對實際受益進行支付,從GDP 中拿出一定的比例用于我國西部地區(qū)的發(fā)展援助。通過補償,可以減緩我國西部地區(qū)因貧困和生存壓力而破壞生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟活動,從資金上支持和保證西部地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變,為我國西部居民提供更多的生存和發(fā)展的機會。
　　根據(jù)誰受益,誰補償?shù)脑瓌t,建立科學(xué)的生態(tài)價值評估體系,對于接受西部生態(tài)利益的中、東部省份采取同一的衡量標準,通過稅收與財政分流等方式,采取相應(yīng)的經(jīng)濟和非經(jīng)濟形式,以省際之間的橫向補償彌補來加強我國西部地區(qū)的生態(tài)補償?shù)牧Χ?達到一種共贏的局面。具體而言,可以從以下幾方面著手來加強省際之間的生態(tài)補償力度:一是對下游用水地區(qū)增加征收水費,使下游用水地區(qū)從上游地區(qū)生態(tài)保護治理所獲得的轉(zhuǎn)移性收益再返回于我國西部土地退化與生態(tài)環(huán)境保護治理;二是對下游地區(qū)的投資者或生產(chǎn)者征收上游資源維護費。付出適當(dāng)?shù)纳嫌钨Y源維護費即是是一種遠程投資,上游西部地區(qū)的自然資源的改善可以大幅度減少防洪治水開支,從長遠看,這將是有雙贏性質(zhì)的投資。三是在下游開征生態(tài)稅。近年來,西方各國陸續(xù)開征了各種生態(tài)稅種,不少國家建立了一整套生態(tài)稅制,將稅收用于環(huán)境保護,并收到了良好的效果。
　　3.創(chuàng)新西部特有的生態(tài)補償方式,提供長效的補償機制。第一,政策補償,“給政策,也是一種補償”。第二,項目補償,政府和補償者為西部地區(qū)受補償者提供項目,將補償資金轉(zhuǎn)化成為技術(shù)項目和產(chǎn)品。第三,培訓(xùn)與技術(shù)補償,對西部地區(qū)受補償者無償提供技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo),進步其生產(chǎn)技能和治理組織水平,使他們把握更多的生存本領(lǐng)。第四,共同開發(fā)補償,共同開發(fā)是指生態(tài)補償主體與受償主體共同開發(fā)經(jīng)營由受償者保護的生態(tài)資源,基于生態(tài)資源的生態(tài)價值和生態(tài)補償制度將受償體的利益納進實體的利益之中,以實現(xiàn)西部的可持續(xù)發(fā)展。第五,道德補償,道德補償是一種保護生態(tài)環(huán)境理念的教育和樹立在公民心中的道德要求。保護生態(tài)環(huán)境、補償生態(tài)資源是每個公民的義務(wù)。法律僅僅是手段,形成保護生態(tài)環(huán)境的理念,使西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的破壞者進行自覺補償才是目的。
　　4.確立清楚的產(chǎn)權(quán)補償關(guān)系,保障西部公民的基本權(quán)利。通過完善生態(tài)補償?shù)氖侄?可以很好地解決西部公民的環(huán)境權(quán)、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的矛盾。但是在我國西部的生態(tài)補償過程中經(jīng)常出現(xiàn)這三種權(quán)利“撞車”的尷尬局面。由于沒有清楚的產(chǎn)權(quán)界定與善后政策,我國的生態(tài)補償很難走上協(xié)調(diào)國家所有權(quán)與個體所有權(quán)、經(jīng)濟權(quán)益與環(huán)境權(quán)益、個體權(quán)益和社會權(quán)益之間的道路。也只有根據(jù)中國各地的現(xiàn)實情況,尊重公民的個人權(quán)利,設(shè)計人性的生態(tài)補償制度,才能及時、公道、正當(dāng)?shù)亟鉀Q環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)系。例如在我國西部地區(qū)實施的退耕還林(草)的過程中,對于農(nóng)戶在退耕還林(草)中所形成的產(chǎn)權(quán),不僅包括對林草的所有權(quán),而且林草的依法轉(zhuǎn)讓、出租、進股經(jīng)營、抵押和收益等權(quán)利也應(yīng)當(dāng)予以補償估算并考慮劃進補償范圍。[6]所以在補償?shù)膬?nèi)容上應(yīng)參考西部公民的利益和意愿,對“還二、還三甚至更多”的產(chǎn)權(quán)進行適當(dāng)?shù)难a償。建立起農(nóng)戶對退耕地林草的排他性產(chǎn)權(quán),可以實現(xiàn)林草資源的長期最優(yōu)配置,可以使西部農(nóng)戶對生態(tài)補償做出公道的預(yù)期和正確的本錢估算,可以使農(nóng)戶在制度化的經(jīng)濟利益刺激下,使西部生態(tài)逐步改善。確定并尊重西部公民的生態(tài)效益產(chǎn)權(quán)是一個西部生態(tài)補償制度實施的條件條件,也是明確生態(tài)效益補償法律關(guān)系主體責(zé)、權(quán)、利的關(guān)鍵性因素。因此,要完善生態(tài)補償機制,就必須明確自然產(chǎn)權(quán)關(guān)系,只有用法律的形式確認生態(tài)補償區(qū)域居民的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán),才能更好地調(diào)動區(qū)域內(nèi)居民進行生態(tài)環(huán)境管護的積極性。
　　
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